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venerdì 11 marzo 2005

Duplicazione di incarichi di consulenza professionale e colpa grave per il depauperamento della P.A. Il parere della Sezione Giurisdizionale Veneto della Corte dei Conti

Duplicazione di incarichi di consulenza professionale e colpa grave per il depauperamento della P.A. Il parere della Sezione Giurisdizionale Veneto della Corte dei Conti

Sentenza n. 305/2005 del 9 febbraio 2005

Sezione Giurisdizionale REGIONALE PER il Veneto

Presidente: S. Zambardi Relatore: C. Greco

FATTO

         Con atto di citazione del 4 marzo 2004 la Procura regionale presso questa Sezione ha convenuto in giudizio i nominati in epigrafe, per sentirli condannare, in parti percentuali differenziate, al pagamento in favore dell’Erario dell’importo di ¬.25.822,84 o di quella diversa somma che risulterà in corso di causa, oltre interessi legali, rivalutazione monetaria e spese di giudizio.

            Detto importo, secondo la tesi della Procura attrice, costituirebbe danno erariale in quanto pari al depauperamento patrimoniale subito dall’Amministrazione universitaria di Verona in occasione del conferimento di incarichi di consulenza professionale.

            I fatti storici, peraltro non contestati dai convenuti, sono stati compiutamente indicati dalla Procura attrice nellatto di citazione (cfr. pagg.1-40) che, tra laltro, riproducendo i contenuti più rilevanti delle allegazioni processuali, deve intendersi qui costantemente richiamato.

Ciò premesso, ai fini del presente giudizio, si rappresenta in breve sintesi quanto segue: a seguito di una denuncia da parte del Presidente del Collegio dei revisori dellUniversità degli studi di Verona (all. n.1 della nota di deposito n.1 del 31 marzo 2004), è stata attivata una istruttoria volta ad appurare la legittimità o meno di una pluralità di consulenze attivate dalla citata Amministrazione universitaria.

Al riguardo è emerso che dal 6 giugno 1996 al 31 dicembre 2000 lUniversità si è avvalsa della collaborazione professione dellAvv.Eugenio CAPONI (all. n.2-3-4-5-6-7 della citata nota di deposito n.1), professionista del libero Foro.

Dal 19 maggio 1999 al 18 maggio 2000 è stata, altresì, formalizzata una consulenza con lIstituto giuridico della Facoltà di Giurisprudenza dellUniversità di Verona (all. n.17-18-19 della citata nota n.1).

Infine, è stato attivato un rapporto di consulenza continuativa con lAvvocatura distrettuale dello Stato di Venezia, nella persona dellAvv.Stefano Maria CERILLO, dal 20 ottobre 1999 al 19 ottobre 2000 (all. n.10-11 della nota n.1) e dal 1°gennaio 2001 al 31 dicembre 2003 (all. n.12-13-14-15-16 della nota n.1).

            Sulla base di quanto sopra la Procura attrice ha circoscritto una ipotesi di danno erariale nei seguenti termini: Se tuttavia, può ritenersi che la presenza di una sola convenzione esterna possa essere uno strumento transitorio, in qualche modo necessario per giungere progressivamente ad avere una propria dotazione efficiente di un ufficio legale, appaiono sicuramente lelemento della colpa grave e dellantigiuridicità evidente nella decisione, del tutto ingiustificata, di stipulare più convenzioni contemporaneamente per consulenze giuridico-legali.

Pertanto deve ritenersi che le convenzioni stipulate per gli anni 1999 e 2000, in cui era già in vigore la convenzione con lAvv. Caponi (prima in ordine di tempo) sono da ritenersi inutili e del tutto ingiustificate e che i corrispettivi pagati dallUniversità di Verona in conseguenza delle stesse, sono per lintero importo dei danni allAteneo.

-            25.000.000 di Lire derivanti dalla convenzione stipulata con lIstituto Giuridico della Facoltà di Giurisprudenza giusta la delibera del C.d.A. del 22/1/1999;

-            25.000.000 di Lire derivanti dalla convenzione stipulata con lAvvocato dello Stato Cerillo, con la delibera del C.d. A del 25/9/1998;

Il danno complessivo viene pertanto a determinarsi nella somma di ¬ 25.822,84 (pari a Lire 50.000.000) oltre accessori.

            Espletata listruttoria, la Procura ha notificato, ai sensi di legge, linvito a dedurre  a soggetti che coincidono con i componenti dei due C.d.A. del 25/9/1998 e del 22/1/1999 che deliberarono lincarico di consulenza legale allavvocato dello Stato CERILLO e lincarico di consulenza allIstituto Giuridico della Facoltà di Giurisprudenza, quando era già in vigore la convenzione stipulata con lavv. CAPONI.

Sono compresi in questo gruppo di persone invitate a dedurre sia il Rettore Mario M. che ha presieduto la prima e la seconda seduta consiliare sopra ricordate, sia il direttore amministrativo Rita B. che, oltre a votare a favore in entrambe le sedute, ha svolto anche la funzione di segretario.

Degli invitati nessuno chiedeva di essere sentito in audizione dalla Procura mentre tutti, ad eccezione del signor S., facevano pervenire nei termini le loro controdeduzioni scritte.

Tali controdeduzioni esprimevano osservazioni pressoché identiche salvo in parte – quelle del Rettore M..

Quelle dei consiglieri di amministrazione hanno considerato insussistenti i presupposti per la configurazione di alcuna responsabilità.

Non sussisterebbe a loro avviso illegittimità degli atti di incarico predetti, in quanto sarebbe &&principio pacifico che unAmministrazione Pubblica può avvalersi di consulenze, anche di carattere legale, per la soluzione di problemi di particolare complessità, soprattutto quando non esista, come nel caso dellUniversità di Verona, una struttura interna specializzata&.

Sulla circostanza che nella specie le consulenze richieste sarebbero state tre contemporaneamente, si osserva che lAmministrazione ha ritenuto necessarie consulenze anche di esperti dotati di specifica competenza in materia di ordinamento universitario, difficilmente rinvenibile nel libero foro&.

Si osserva poi che le attività richieste allo studio Caponi, allAvvocatura dello Stato e i pareri, richiesti al Dipartimento di Scienze Giuridiche, hanno riguardato materie diverse&.

Riguardo a questultima consulenza è stato evidenziato il fatto che nessun compenso è stato percepito dai docenti, che hanno materialmente svolto lattività di consulenza, essendo stata, tutta la somma di Lire 25.000.000, incamerata dal Dipartimento per Attività istituzionali, ossia da un organismo interno e finanziato dalla stessa Università di Verona.

In particolare è stato notato che: Nel caso, nessun compenso è stato attribuito al personale che ha svolto lattività di ricerca come era previsto nella Convenzione sia pure nella misura del 50% – sicchè tutta la somma di Lire 25.000.000 è stata utilizzata dal Dipartimento, per le proprie attività istituzionali, che coincidono con quelle dellUniversità, di cui il Dipartimento è mera struttura operativa&

Nel caso della convenzione con lAvvocato dello Stato in contemporanea, non sussisterebbero illegittimità e colpa grave dei consiglieri, sempre secondo queste controdeduzioni, &perché lAvvocatura dello Stato, è, secondo scienza, comunque organo pubblico deputato espressamente dalla legge alla consulenza per le amministrazioni pubbliche, e perché il Dipartimento di Studi Giuridici è ufficio dellamministrazione universitaria che ha per finalità la ricerca in materia giuridica&.

Le controdeduzioni del Rettore M., presentano sostanzialmente le stesse eccezioni e giustificazioni delloperato dellUniversità.

Si aggiunge da parte del Rettore che il periodo dall1/11/1992 al 31/10/1999 ha segnato il massimo sviluppo dellUniversità, con incremento dei corsi di laurea, dellofferta didattica complessiva, del numero degli studenti.

Le strutture amministrative non hanno potuto avere immediatamente un adeguato ed analogo sviluppo, sia in termini quantitativi che qualitativi.

In particolare allepoca non esisteva alcun ufficio legale con professionalità adeguata per supportare lAmministrazione a fronte di scelte che, da un lato, lespansione dellofferta didattica e dellattività di ricerca e, dallaltro, la modifica della legislazione di settore rendevano, anche per i profili giuridici civili, fiscali ed amministrativi più complesse e difficili.

Per quanto concerne, infine, la posizione del Direttore amministrativo dott.ssa B., che svolgeva anche le funzioni di segretario del Consiglio di Amministrazione, oltre ad essere investito della gestione amministrativa dellIstituto in base alle norme del d.lgs. 29/1993, necessariamente doveva essere a conoscenza delle osservazioni del Collegio dei revisori (che hanno portato poi alla denuncia, atto-fonte della presente azione di responsabilità), ed avrebbe dovuto notiziare formalmente il Consiglio di Amministrazione o lo stesso Rettore, per quanto di competenza sui numerosi dubbi di legittimità relativi alle delibere di incarico di consulenza giuridico-legale conferiti allIstituto Giuridico e allAvvocato dello Stato Cerillo.

            A fronte di quanto sopra sono state trasmesse note di controdeduzioni (all.n.51 della nota n.1) del tutte analoghe a quelle degli altri componenti del C.d.A. che però non sono state valutate idonee ad evitare la instaurazione del presente giudizio, a seguito di rituale notifica di atto di citazione.

            Analogamente le difese dei convenuti, ad eccezione dei citati B. e S. non costituiti in giudizio mediante idoneo patrocinio legale, hanno indicato propri elementi a discarico in parte riferiti ad aspetti della questione valevoli per tutti i soggetti in giudizio.

In sede difensiva sono state eccepite la legittimità delle conferite consulenze alla luce del quadro normativo vigente al tempo dellaffidamento, la congruità dei compensi pattuiti ed erogati nonché lassenza di profili di colpa grave azionabile.

In particolare la difesa del Prof. M., dopo aver illustrato le ragioni delle attivate consulenze (cfr. pagg.5-10 della memoria) ha sottolineato come lo stesso Collegio dei revisori non sia stato del tutto coerente nella propria azione finendo per influire sullelemento psicologico dello status di colpa grave.

Analoghe considerazioni sono state svolte dal collegio di difesa degli altri convenuti.

Chiamata la causa allodierna pubblica discussione, premessa la conferma dellimpianto accusatorio da parte del rappresentante della Procura, tutte le altre parti interessate, con leccezione dei convenuti B. e S. non costituiti in giudizio, si sono richiamate al tenore degli scritti versati in atti concludendo in via principale per lassoluzione dei patrocinati ed in via gradata per lampia applicazione del potere riduttivo da parte di questa Corte.

Per quanto concerne infine le spese di patrocinio il rappresentante della Procura, tra laltro autorizzato dal Collegio a depositare la nota dellUniversità degli studi di Verona n.17449 del 26 maggio 2004 relativa allo struttura dellUfficio legale dellAteneo, ha chiesto nel caso di proscioglimento dei convenuti che la Sezione si pronunci sulla eventuale compensazione delle stesse.

            Considerato in

DIRITTO

Come ampiamente illustrato in narrativa il presente giudizio di responsabilità trae origine dalliter procedurale di affidamento di due consulenze professionali.

            Ciò premesso, la posizione dei singoli convenuti deve essere esaminata dal Collegio alla stregua del loro apporto causale e delle norme che regolano questa giurisdizione.

            In primo luogo i fatti storici sono valutati da questo giudice sotto il profilo della sussistenza del nesso di causalità, di un danno erariale e di uno stato di colpa perseguibile.

            Oltre quanto sopra, le peculiari posizioni rivestite dai convenuti nella struttura della Amministrazione universitaria interessata possono ripartirsi in tre distinte aree operative e comportamentali.

Il Rettore delluniversità, il Direttore amministrativo ed i componenti del Consiglio di amministrazione hanno tenuto comportamenti che, a vario titolo, avrebbero determinato un illecito depauperamento economico a danno dellUniversità di appartenenza.

Osserva incidentalmente il Collegio sebbene la circostanza non possa spiegare effetti nella presente fattispecie per le ragioni che saranno successivamente esposte che non trova giustificazione il mancato coinvolgimento dei rappresentanti degli studenti in seno al C.d.A., giacché, come già ritenuto da questa Sezione con la sentenza n.939/04 del 19.7.2004, tale status non può comportare di per sé alcun esonero da responsabilità.

Entrando nel merito della questione, la Sezione, in armonia con le richieste della Procura attrice, limiterà la propria indagine alla legittimità delle sole consulenze portate allattenzione del Collegio, prescindendo da ogni considerazione sui rapporti formalizzati con un Avvocato del libero Foro.

Ciò in quanto, secondo limpostazione accusatoria, non sussistendo una preclusione assoluta per le Amministrazioni pubbliche ad intrattenere rapporti di consulenza, il danno contestato in questa sede è riferito esclusivamente agli affidamenti a favore dellIstituto giuridico della Facoltà di Giurisprudenza e della Avvocatura Distrettuale dello Stato di Venezia, disposti in vigenza della convenzione di consulenza precedentemente conclusa con un avvocato del libero foro.

A) Per quanto concerne la Convenzione di consulenza con lIstituto giuridico della Facoltà di Giurisprudenza del medesimo Ateneo, approvata dal Consiglio di amministrazione nella seduta del 22 gennaio 1999, in effetti dal verbale della discussione è emerso che il supporto legislativo della consulenza (art.66 del D.P.R. 382 /80 e Regolamento attutivo approvato con D.R. 27 giugno 1983) non era del tutto pertinente.

Si trattava di una consulenza da prestarsi a cura dellIstituto Giuridico a favore del proprio Ateneo, ipotesi non prevista espressamente dal Regolamento citato che sul punto doveva essere integrato nellauspicio di diffondere tale prassi in relazione alle specifiche esigenze dellUniversità.

La circostanza che il compenso pattuito per tale consulenza sia stato acquisito dallIstituto giuridico il quale costituisce una articolazione interna del medesimo ateneo vale tuttavia ad escludere la sussistenza del danno.

Non è infatti rilevabile nella specie un depauperamento dellente universitario, trattandosi piuttosto di un mero trasferimento di fondi da uno ad altro centro di spesa della stessa struttura organizzativa.

Né rileva la circostanza che i fondi ricevuti siano stati utilizzati o meno dallIstituto per il finanziamento di un dottorato di ricerca, giacché non risulta in alcun modo accertata lilliceità ex se di tale spesa.

Discende da ciò, per la presente partita di danno, lassoluzione dei convenuti per difetto dellelemento oggettivo del danno.

            B) Considerazioni assolutorie possono formularsi anche in ordine alla attivazione di una Consulenza continuativa con lAvvocatura Distrettuale dello Stato di Venezia.

            In particolare il Consiglio di Amministrazione nella seduta del 25 settembre 1998 ha deliberato, tra laltro, di richiedere allAvvocatura Distrettuale dello Stato di Venezia di indicare il nominativo di un Suo Avvocato che possa fornire una consulenza continuativa allUniversità.

Sul punto il Presidente del Collegio dei revisori (ex verbale di seduta) risulta aver affermato che si tratta di una collaborazione di un certo spessore e pertanto ritiene che lincarico potrebbe essere rivestito dallAvvocato dello Stato, ma che potrebbe essere lAmministrazione universitaria ad individuare il nominativo al quale affidare lincarico e potrebbe eventualmente richiedere una terna di nomi allAvvocatura distrettuale dello Stato tra i quali operare una scelta.

Al riguardo il Direttore amministrativo ha precisato che la prassi seguita anche da altri Atenei era quella di delegare lAvvocatura alla individuazione del nominativo.

Ciò premesso, la Procura attrice ha individuato negli oneri conseguenti al rapporto di collaborazione attivato con lAvvocato dello Stato (ex lire 25.000.000) per il primo periodo 20 ottobre 1999 19 ottobre 2000 un danno per il bilancio dellUniversità.

A fondamento della richiesta risarcitoria sono state poste perplessità (cfr. pagg.61-64 dellatto di citazione) sulla opportunità di attivare un ulteriore rapporto di consulenza, tenendo conto che contemporaneamente era in corso la convenzione con lAvv.CAPONI (prorogata fino al 31 dicembre 2000).

Osserva tuttavia il Collegio che la determinazione assunta dal C.d.A. risulta sorretta sia dallopinione espressa dal Collegio dei revisori (sostanzialmente favorevole alla consulenza) sia dal richiamo al comportamento seguito da altri Atenei.

Ciò premesso, come è noto, alla luce del portato della sentenza delle SS.RR. n.23/A/98 la colpa grave si fonda sullevidente e marcata trasgressione degli obblighi di servizio o di regole di condotta, che sia ex ante ravvisabile dal soggetto e riconoscibile per doveri di ufficio e si concretizzi nellosservanza del minimo di diligenza richiesto nel caso concreto od in una marchiana imperizia, superficialità e noncuranza.

Linsieme dei fatti come evidenziati non sembra configurare un comportamento in linea con le previsioni sopra indicate per cui consegue un giudizio assolutorio dei convenuti, sotto il mero profilo della carenza di colpa grave.

Non può accogliersi, infine, la richiesta del Procuratore di una pronuncia in ordine alla compensazione delle spese di patrocinio dei convenuti eventualmente prosciolti.

Come già più volte affermato da questa Sezione la problematica della compensazione delle spese rimane estranea all’oggetto del giudizio contabile, nel quale, per inciso, non vi può essere condanna alle spese dell’organo pubblico.

Il rapporto che si instaura tra convenuto prosciolto ed amministrazione, ai sensi dell’art. 3 comma 2 bis della legge 639/96, che prevede il diritto della parte alla refusione delle spese affrontate per la difesa in sede di responsabilità contabile non è oggetto, invece, della cognizione di questa Corte in quanto estraneo al giudizio contabile medesimo e, quindi, sottratto alla giurisdizione di questa Corte.

            Atteso il tenore della sentenza, non vi é pronuncia in ordine alle spese del presente giudizio.

PER QUESTI MOTIVI

la Sezione giurisdizionale regionale della Corte dei conti per il Veneto, definitivamente pronunciando, in difformità delle conclusioni del pubblico ministero, assolve da ogni pretesa tutti i convenuti evidenziati in epigrafe.

            Nulla per le spese.

            Manda alla Segreteria le comunicazioni e le notificazioni di rito

            Così deciso in Venezia, nella camera di consiglio del 9 giugno 2004.

            Depositata in Segreteria il 09/02/05