Enti pubblici

mercoledì 06 febbraio 2008

Corte dei Conti – Adunanza delle SS.RR. del 5 febbraio 2008 – Relazione del Presidente della Corte dei conti Tullio Lazzaro per l’ inaugurazione dell’ anno giudiziario 2008

Corte dei Conti – Adunanza delle
SS.RR. del 5 febbraio 2008 – Relazione del Presidente della Corte dei conti
Tullio Lazzaro per l’inaugurazione dell’anno giudiziario 2008

Signor Presidente della
Repubblica,

per
tutti i magistrati della Corte dei conti è davvero un grande onore che Ella
abbia voluto essere qui all’inaugurazione dell’anno giudiziario. Ne siamo grati
a Lei, Signor Presidente, e ai presidenti delle assemblee rappresentative del
popolo italiano i Signori Presidenti del Senato della Repubblica e della Camera
dei Deputati, ai Ministri, ai rappresentanti del Governo. Cogliamo in questa
presenza un’attenzione significativa verso una istituzione
che ha intrecciato la sua storia con la costruzione dello Stato unitario,
dedicandosi alla tutela dell’interesse pubblico nell’ambito finanziario, della
legittimità e della correttezza delle azioni delle amministrazioni pubbliche. Una istituzione che, ancora di più oggi con la riforma del
Titolo V della Costituzione, opera con il compito di conservare e tutelare
l’unità, giuridica ed economica, della Repubblica nel processo di decentramento
che ha interessato vaste parti della sua organizzazione.

E’ con soddisfazione, dunque,
Signor Presidente, che partecipiamo alle celebrazioni del 60° anniversario
della nostra Costituzione che con gli art. 100, 103, 108 e 135 I comma, scolpisce l’essenza della Corte e ne fa usbergo.

L’organizzazione della Repubblica
vive un momento di diffuso malessere ed incertezza. Assistiamo per tanti
aspetti al crescere confuso di strutture, di modelli amministrativi, di
sovrapposizioni di competenze tra amministrazioni centrali e enti locali,
disarmonicità, conflitti irrisolti. E’ compito prioritario ed urgente della
classe dirigente del Paese fare un bilancio, ed eventualmente riconsiderare,
scelte recenti e meno recenti con il preciso scopo di
ridare sistematicità all’insieme degli organismi amministrativi a tutti i
livelli, nell’interesse finale della comunità nazionale.

Desidero sottolineare quanto sia importante, in tale contesto, l’operare di una
istituzione che conserva funzioni di giurisdizione sull’impiego legittimo del
pubblico denaro e poteri di controllo sulla corretta gestione,
contemporaneamente su tutte le componenti della Repubblica.

La relazione che annualmente
svolge il Presidente della Corte, non deve essere un momento auto celebrativo
ma un dar conto alle supreme Autorità dello Stato del se e come la Corte dei conti abbia adempiuto ai suoi obblighi. Adempimento di obbligo
perché è certamente tale il compiere ciò che le è attribuito dalla Costituzione
e dalle leggi e che corrisponde ad un interesse primario della collettività:
l’interesse alla costruzione di una solida rete di protezione della finanza
pubblica.

Il denaro pubblico costituito da
quanto viene versato da tutti i cittadini attraverso
l’imposizione fiscale è bene primario della collettività perché è strumento e,
al contempo, limite per ogni utilità sociale: dalla sanità, all’istruzione,
alla difesa, allo sviluppo economico.

Si comprende bene perciò quanto
essenziale sia la funzione che è propria della Corte e che costituisce la sua
essenza e, insieme, la sua stessa ragion d’essere: la funzione di garanzia in
riguardo alla finanza pubblica.

Alla Corte spetta dare al cittadino garanzia che quanto gli viene imposto di
destinare ai bisogni collettivi lo sia in base ed in conformità alla legge; che
quanto viene erogato lo sia secondo criteri di sana amministrazione così che da
ogni spesa possa trarsi realmente il massimo di utilità possibile – unico
contrappeso questo alla constatata e perdurante difficoltà di riduzione della
spesa pubblica – e, non certo per ultimo, che ogni gestione di risorse
pubbliche avvenga in conformità alla legge, e con la massima trasparenza perché
senza di questa non vi è democrazia. Garanzia altresì al Parlamento ed al
Governo che quanto da essi dettato, in tema di
gestioni pubbliche, con atti normativi o direttive venga poi puntualmente ed
efficacemente adempiuto dall’Amministrazione.

Attenzione crescente viene riservata, in ottemperanza del dettato costituzionale,
ai nostri referti e alle nostre indagini conoscitive da parte del Parlamento.
Negli anni recenti, si sono attuate innovazioni importanti che hanno rafforzato
e intensificato il rapporto diretto con le assemblee parlamentari lucidamente
prescritto dai costituenti. In particolare, la legge finanziaria per il 2007
con il comma 473 dell’articolo uno (legge 27 dicembre 2006 n. 296) ha previsto
che le commissioni parlamentari possano segnalare alla
Corte "priorità" specifiche da inserire nei programmi annuali di
controllo sulla finanza pubblica e sui settori di maggiore criticità. Noi
abbiamo salutato con favore questa innovazione che ha dato già origine a
interessanti audizioni in Parlamento su temi scottanti.

La legge finanziaria per l’anno
in corso ha adottato ai commi 62 e 63 dell’art. 3, princìpi importantissimi che
rafforzano questo riferimento diretto al Parlamento e che attribuiscono alla
Corte gli strumenti regolamentari per meglio organizzarsi al fine di rendere
più efficace quell’attività capillare e diffusa di controllo sulla gestione
della pubblica finanza, che tutta l’opinione pubblica richiede sempre più
insistentemente e di cui il Parlamento si è fatto interprete. Vengono attribuiti al Consiglio di Presidenza, nel quale
siedono anche quattro rappresentanti del Parlamento, e al Presidente della
Corte poteri regolamentari, una sorta di capacità di "autoriforma" il
cui obiettivo è in primo luogo il miglioramento delle capacità di controllo, in
secondo luogo la realizzazione di una piena autonomia e di una effettiva
indipendenza nello svolgimento delle . Riferirò al Parlamento, come prescrive
la norma, dei primi passi che l’Istituto muoverà, sollecitamente, in questa
direzione.

Il bilancio che posso tracciare
delle radicali innovazioni degli anni recenti sulle funzioni della Corte dei
conti è positivo, in particolare per l’opera crescente, e di crescente qualità
ed efficacia delle sezioni di controllo regionali e della loro interazione con la Sezione delle Autonomie,
delle quali essa, a norma di regolamento, è espressione, conservando inalterata
la competenza per gli attuali referti.

La legge finanziaria per il 2008
attribuisce ulteriori ed importanti compiti di controllo alle Sezioni regionali
e prevede altresì che le Sezioni Riunite, in base al comma 60 dell’art. 3
riferiscano al Parlamento "anche sulla base dei dati e delle informazioni
raccolti dalle Sezioni regionali". Le Sezioni regionali vengono
così coinvolte nell’opera della Corte, unitariamente intesa, volta a
contribuire al coordinamento della finanza pubblica, secondo il costante
insegnamento della Corte Costituzionale: coordinamento tanto più indispensabile
quanto più l’ordinamento si orienta verso un sistema policentrico di spesa e di
entrata.

La Corte da sempre adempie alla sua missione essenzialmente con l’esercizio
delle sue due principali funzioni: la giurisdizione ed il potere di controllo.

La congiunta attribuzione alla
Corte di entrambe tali funzioni è frutto di una felice intuizione dei nostri
padri fondatori, confermata poi dalla nostra carta Costituzionale. Ne è stata
constatata la perdurante conformità al sistema giuridico anche di recente, in
sede di discussione davanti alla Commissione affari costituzionali del Senato –
seduta del 4 dicembre 2007 – rilevandosi "la connessione indissolubile tra
funzioni giurisdizionali e funzioni di natura diversa".

Affermandosi inoltre che
"Tali connessioni si sono sviluppate ulteriormente nei tempi più recenti,
ad esempio con l’incremento della funzione consultiva sugli atti normativi da
parte del Consiglio di Stato o con l’evoluzione del sistema dei controlli affidato
alla Corte dei conti, sino a una valutazione dell’efficienza amministrativa al
di là della legittimità formale degli atti, coerente al principio
costituzionale di buon andamento. Non si potrebbe pertanto trattare in modo
distinto un complesso organico di giurisdizione, consulenza e controllo che
nell’integrazione tra quelle funzioni e nella organizzazione conseguente degli
uffici che la esercitano trova la sua realizzazione più coerente e comunque
quella definita dalla legislazione vigente in conformità alla
Costituzione".

L’opportunità di tale
cointestazione risulta anche evidente ove si consideri che la valutazione dei
comportamenti degli amministratori può essere più facilmente posta in asse con
il dettato normativo che disegna gli elementi oggettivi e soggettivi che
integrano la responsabilità amministrativa o contabile, se compiuta da un
magistrato, specializzato, che conosce a fondo i meccanismi della complessa
attività dell’amministrazione, per avere esercitato per parecchi anni, e prima,
le funzioni di controllo. Naturalmente, per evitare indebite commistioni, in
sedi ed in tempi tra loro diversi e con adeguate garanzie per il tramutamento
di funzioni.

E’ perciò con rammarico che devo
constatare che, da alcuni anni a questa parte, le prassi adottate dai Consigli
di Presidenza – competenti per le assegnazioni di sedi e funzioni – non hanno
seguito tale direzione, col rischio così di rendere evanescente una delle
ragioni fondanti della cointestazione delle due funzioni.

E’ peraltro doveroso riconoscere
gli sforzi compiuti dal Consiglio nell’assolvere ai difficili compiti ad esso spettanti inerenti allo status e alle funzioni dei
magistrati della Corte.

Come altrettanto doveroso è
riconoscere l’apporto a ciò dato dai componenti non togati, rappresentanti del
Parlamento, con un’opera preziosa per stimolo critico e saggezza istituzionale.

Motore della funzione
giurisdizionale della Corte è il Procuratore regionale che assolve in totale
solitudine, e per ciò stesso con piena responsabilità, al pesante compito di
ricercare e offrire al giudice la prova del fatto dannoso e dei requisiti
soggettivi voluti dalla legge.

E’ solo nella fase dibattimentale
che si realizza il contatto tra Procuratore e giudice: amplissima,
precedentemente a tale fase, è la latitudine di attività di cui gode il
Procuratore. Latitudine – da taluni considerata eccessiva e perciò poco idonea
a tutelare tanto la posizione del prevenuto che le ragioni dell’Erario – che è
in massima parte da rapportare alla mancanza nell’ordinamento della Corte di
una figura paragonabile al g.i.p..

Auspicabile, al riguardo,
potrebbe essere un ponderato intervento del legislatore.

Proprio per tale latitudine di
azione – e necessariamente connessa responsabilità – il Procuratore deve
essere, come certamente è, ben cosciente di come l’iniziare un’azione di
responsabilità che non appaia ben ponderata e fondata
può comportare, magari attraverso l’amplificazione dei mass media, discredito
per una persona o una istituzione e, può provocare, indirettamente, l’effetto
pernicioso di spingere l’amministratore a rifugiarsi nel porto tranquillo del
non agire.

Effetto pernicioso perché, molte
volte, è proprio il non agire, il rifuggire da scelte e decisioni che provoca
il fallimento di piani e programmi, la dilapidazione delle risorse impiegate
per opere poi non portate a compimento e dalle quali magari ci si attendeva il
soddisfacimento di pressanti bisogni collettivi; è il non agire che, tante
volte, rende opaco ed incerto il confine tra la colpevole omissione e la scelta
discrezionale che, in quanto tale, giustamente non può essere perseguita.

E’ sotto gli occhi di tutti l’esempio di come il non agire protratto per anni
possa provocare danni di tale entità per i quali nessun giudice, probabilmente,
riuscirà mai a pervenire ad una quantificazione e tanto meno ad ottenere il
risarcimento. Con l’ulteriore beffa che alla collettività dovrà inevitabilmente
essere accollato l’ingente onere finanziario necessario per porvi rimedio:
anche quindi a chi ha patito il danno, e non purtroppo solo a chi ha provocato
tali danni, come vorrebbe invece una concezione astratta di giustizia
retributiva.

E’ di fronte a danni di
spaventosa entità – danni alla salute, all’ambiente, alla fruizione ed
all’integrità di beni comuni, allo stesso ordinato vivere civile – che gli
attuali rimedi giurisdizionali mostrano tutti i loro limiti.

Sarebbe forse opportuna una
complessiva rimeditazione da parte del legislatore che, sulla scia anche della
più recente giurisprudenza della Corte Costituzionale – ad esempio sentenze n.
183 e n. 184 del 2007 – portasse a predeterminare congruamente l’entità massima
del risarcimento da porre a carico dell’autore dell’illecito, a fronte di
violazioni patrimoniali, ed individuare ipotesi tipicizzate di responsabilità
sanzionatoria per le violazioni di beni immateriali o comunque di beni che, al
di là della loro qualificazione giuridica, appaiono di difficile ed incerta
quantificazione.

E’ naturalmente il giudice, la Sezione giurisdizionale,
che con la garanzia massima data dalla composizione collegiale verifica la
giuridica fondatezza delle contrapposte pretese del Procuratore e del
convenuto.

Il giudice, così recita l’art.
101 della Costituzione, è soggetto soltanto alla legge. E’ una norma che tutela
al massimo la sua libertà di giudizio, ma al contempo ne costituisce un limite,
perché il giudice deve porsi al servizio della legge e realizzarne, nel singolo
caso concreto, la volontà.

Non può imporre, attraverso
l’opera interpretativa, una propria scala di valori diversa da quella espressa
dal legislatore né cercare di affermare principi di etica non recepiti dalla
legge.

Né può tentare di travalicare i
limiti alla propria giurisdizione posti dalla legge, perché solo l’armonico
comporsi dei vari poteri pubblici può dare reali frutti di equità e di
giustizia: giustizia che l’uomo-giudice sa di poter realizzare solo in minima
parte, e talora solo per ciò che appare, ma che pure deve perseguire con ogni
forza dell’intelletto.

Tuttavia, ed è questo uno dei
dilemmi che sempre mordono l’animo di ogni magistrato, il giudice è figlio del
tempo e della società in cui vive e non può – né deve – non avere coscienza
degli effetti che le sue decisioni possono produrre anche al di là delle parti
processuali. Né, per quanto riguarda la giurisdizione della Corte, può non
avere ben presente il bene in vista del quale il Costituente l’ha prevista
quale giudice speciale e cioè la tutela della finanza pubblica.

La funzione, alta, che il
magistrato esercita non può far dimenticare che, come è stato autorevolmente
rilevato, l’amministrare giustizia è un servizio reso ai cittadini, che in
quanto tale deve essere adempiuto applicandosi le regole del corretto
esercizio, violandosi le quali si può incorrere in responsabilità, anche
davanti alla Corte dei conti, secondo l’insegnamento dato dalla Corte
Costituzionale con la sentenza n. 385 del 17 ottobre 1996.

Da contemperarsi con la libertà
di giudizio è poi la necessità della certezza del diritto: certezza di
procedure, tese alla sempre migliore realizzazione del giusto processo, che
dovrebbero trovare disciplina nel regolamento per i giudizi innanzi alla Corte
dei conti, ma che è ormai abbondantemente superato.

Certezza di corretta ed uniforme
interpretazione ed applicazione delle norme attraverso istituti di nomofilachia
che, ben presenti nel giudizio di Cassazione, non lo sono altrettanto
nell’ordinamento della Corte.

Per entrambi tali problemi è
necessario, è urgente un intervento risolutore del legislatore.

Per i dati quantitativi faccio
rinvio all’Allegato alla presente relazione.

Ritengo invece utile esporre
talune notazioni ed esemplificazioni.

La prima riguarda l’effetto di
deterrenza ottenuto dai giudizi di responsabilità amministrativa, anche con
concreti effetti finanziari.

Si è spesso constatato che si
hanno riparazioni spontanee talora semplicemente a seguito di apertura di
istruttorie, o nel corso del processo. Ad esempio, nel 2007, a seguito
dell’instaurarsi di un giudizio di conto si è avuto, ante causam, il ripiano
spontaneo del debito da parte del contabile con un recupero,
incassato, di poco più di 1 milione e 65 mila euro e nel 2006 una sola
Sezione ha avuto recuperi spontanei ante causam su vertenze di responsabilità
amministrativa o contabile per oltre 4 milioni di euro.

Da documentate notizie fornite
dai Procuratori regionali risulta che nel periodo 2001
– 2006 vi sono state riparazioni spontanee prima della fase dibattimentale pari
ad oltre 50 milioni e 683 mila euro e in corso di dibattimento, ma prima della
sentenza, per un importo di oltre 19 milioni e 874 mila euro.

Nello stesso periodo risultano
emesse sentenze definitive di condanna per un importo incassabile di oltre 487
milioni di euro.

E’ da ricordare in proposito la
scelta compiuta dal legislatore con D.P.R. 24 giugno 1998 n. 260 che,
innovando, ha attribuito i procedimenti di esecuzione delle sentenze di
condanna alla competenza dell’amministrazione danneggiata.

La giurisdizione di
responsabilità, talora accusata in modo miope di una sorta di furor
persecutionis, tutela, al contrario, gli amministratori onesti col distinguerne
le condotte da quelle violative di legge e disegnando, nei casi concreti, gli
spazi di scelte discrezionali assolutamente non censurabili dal giudice. Essa,
inoltre, svolge una preziosa funzione di ausilio ai funzionari, indicando,
attraverso i precedenti giurisprudenziali, criteri e standards di comportamento
ricavati da precetti normativi talora generici ed indeterminati.

Le difficoltà di applicazione
della legge che incontrano tanto gli amministratori e funzionari quanto gli
stessi giudici non possono, tuttavia essere sottaciute .
Esse derivano dalla più volte, e da più parti,
denunciata cattiva qualità della normazione, spesso caratterizzata da
disposizioni che si susseguono vorticosamente nel tempo, oscure e tecnicamente
imprecise, spesso contraddittorie, che, frammentando competenze e
responsabilità, favoriscono errori e prassi contra legem.

Le fattispecie
oggetto di giudizio che spesso toccano spazi di attività amministrativa
regolati da norme di derivazione nazionale e comunitaria, inducono a richiamare
l’attenzione sulla necessità di rinsaldare il colloquio di questa Istituzione
con la Corte di
giustizia delle Comunità europee in sede di rinvio pregiudiziale ai sensi
dell’art. 234 CE.

Il dialogo con la Corte di giustizia della UE
e con la Commissione
potrebbe anche rafforzare gli strumenti volti a garantire il rispetto dei
vincoli finanziari posti in sede comunitaria.

A particolari fattispecie dannose
può dar luogo il fenomeno della illecita percezione o utilizzazione di
finanziamenti provenienti dall’Unione europea che, in misura sempre crescente,
è posto all’attenzione della Corte dei conti. Particolarmente grave è infatti il danno derivante da tali fattispecie, sia per la
rilevanza degli importi provenienti spesso anche da cofinanziamenti nazionali o
regionali, sia per il sostanziale "spreco" di risorse pubbliche
destinate al sostegno all’economia, sia per il mancato raggiungimento degli
obiettivi di sviluppo e formazione sottesi allo specifico finanziamento.

L’attività giurisdizionale della
Corte in tale settore, oltre a consentire maggiori recuperi in via giudiziale e
in via istruttoria, svolge un’ importante funzione di
stimolo al corretto utilizzo delle procedure di controllo e di recupero da
parte delle Amministrazioni, contribuendo così a ridurre le ipotesi di
esposizione dello Stato a responsabilità per il mancato recupero delle risorse
frodate.

Nel corso del 2007 sono giunti a
conclusione diversi giudizi di responsabilità, con rilevanti condanne sia nei
confronti dei beneficiari dei fondi illecitamente percepiti, sia di funzionari
pubblici conniventi o che hanno omesso i doverosi controlli, somme in molti
casi garantite da sequestri conservativi, così come numerose sono le
istruttorie ancora in corso.

La Corte, poi, consapevole
dell’importanza della cooperazione investigativa e giudiziaria in tale settore,
si è fatta promotrice di attività di coordinamento e di confronto con tutti i
soggetti che sono impegnati nel contrasto a tale fenomeno, organizzando, anche
in collaborazione con l’OLAF, seminari ed incontri di studio sull’argomento,
coinvolgendo nell’approfondimento magistrati e
funzionari nazionali e comunitari nonché provenienti da altri Paesi comunitari,
tutti in prima linea nella lotta contro le frodi e le altre irregolarità a
danno del bilancio comunitario.

In merito alle irregolarità e
frodi a danno del bilancio comunitario si registra, nel 2006, un forte
incremento, rispetto all’anno precedente, degli
importi del bilancio comunitario da recuperare per le irregolarità e frodi
accertate di cui il 99,13% relative ai fondi strutturali e lo 0,87% per il
FEOGA – G. Tale incremento supera di quasi il doppio gli importi segnalati nel
2005 e è riconducibile, in via prevalente, ad
irregolarità e frodi nel FESR sui programmi nazionali gestiti dal Ministero
dello sviluppo economico.

Per i programmi regionali è
prevalente la concentrazione delle irregolarità e frodi nelle regioni
meridionali non solo a danno del FESR, ma anche a danno del FSE, e dello SFOP e
del FEOGA-O, nel cui ambito si è verificato un preoccupante incremento e causa
di rilevanti importi da recuperare in Sicilia (per più di 24 milioni di euro),
in Campania (per più di 12 milioni di euro) ed in Basilicata (per più di
2.500.000). Nei casi accertati nel 2004, il 78% circa ha avuto ad oggetto fondi della programmazione 1994-1999, più del 7%
si riferisce ai programmi 1988-1993 e solo il 15% a fondi della programmazione
2000-2006. Invece, nei casi accertati nel 2005, quasi il 38% ha avuto ad
oggetto la programmazione 2000-2006, percentuale che ha raggiunto il 44% nel
2006. Ciò sta a significare che considerevoli risorse comunitarie continuano ad
essere sottratte alle finalità programmate perché soggette ad irregolarità e
frodi. Il fenomeno desta preoccupazione considerato che la nuova
programmazione, quanto meno con riguardo ai Fondi strutturali ed assistita da
modalità e strumenti di controllo molto più incisivi
quali quelli previsti dai Regg. 1260/99 e 438/01.

La Corte Costituzionale,
nel 2007, ha
avuto modo di pronunciare a più riprese in tema di giurisdizione della Corte
dei conti.

Fra le tante si segnala la
sentenza n. 183 del 2007 che ha escluso l’ incompatibilità
con i principi costituzionali delle norme della finanziaria 2007 (commi 231,
232 e 233, della legge 23 dicembre 2005, n. 266) introduttive del c.d. condono
contabile, cioè la facoltà per la parte condannata in primo grado di chiedere
la definizione anticipata del giudizio d’appello mediante pagamento di una
percentuale del danno quantificato in sentenza.

Le autorevoli indicazioni
provenienti dalla Corte costituzionale, se da un lato rafforzano e delineano il
ruolo fondamentale del giudice contabile incoraggiandolo alla ricerca immediata
della soluzione più aderente alla Costituzione, dall’altro rendono
delicatissima ed ardua, anche per il futuro, l’opera di interpretazione.
Un’importante sentenza delle Sezioni Riunite – n. 12/2007/Q.M. del 27 dicembre 2007 – si è occupata funditus della nuova
figura di illecito finanziario previsto dall’art. 30, comma 15, della legge 27
dicembre 2002 n. 289 che, richiamandosi all’art. 119. novellato
della Costituzione, sancisce la nullità di atti e contratti stipulati da Enti
territoriali volti all’indebitamento per finanziare spese diverse da quelle di
investimento prevedendo altresì una sanzione per gli amministratori che hanno
assunto la relativa delibera.

La sentenza citata individua il
bene-valore tutelato negli equilibri di bilancio, ne esamina le implicazioni
anche nei riguardi della UE e disegna i contorni del procedimento giudiziario.

Un rapido cenno va fatto ai
giudizi di conto, che caratterizzano l’origine storica delle funzioni
giurisdizionali del nostro Istituto. Ricordo che il carattere necessario e
indefettibile di detta giurisdizione, come più volte
affermato dalla Corte costituzionale, ha il suo fondamento in una
clausola costituzionale, non comprimibile dal legislatore statale o regionale,
secondo la quale nessun gestore di mezzi di provenienza pubblica e nessun
agente contabile che abbia maneggio di denaro o di beni di proprietà
dell’amministrazione può sottrarsi alla procedura volta a render conto della
sua gestione.

Oggi, più che mai, appare
importante garantire la vitalità ed effettività di uno strumento essenziale per
la verifica obiettiva e neutrale delle operazioni di riscossione e di pagamento
e per la tutela del patrimonio pubblico in vista dell’interesse di tutti i
cittadini alla regolarità delle gestioni degli enti pubblici.

L’attualità del giudizio di
conto, il cui antico modello processuale deve tuttavia essere al più presto
adeguato in primo luogo ai principi costituzionali del giusto processo ai sensi
dell’art. 111 della Costituzione, è testimoniata da alcune pronunce della Corte
costituzionale e della Corte di cassazione rese nell’anno 2007, che ne hanno
chiarito finalità oggetto e limiti.

L’ordinanza della Corte
costituzionale n. 285 del 4 luglio 2007 ha affermato che proprio il mutato assetto
dei rapporti tra i soggetti costitutivi della Repubblica, in ragione della
riforma del titolo V della parte seconda della Costituzione, al quale ha fatto
seguito una rinnovata disciplina dei controlli, resasi necessaria per
l’abrogazione dell’art. 130 Cost., quale conseguenza,
tra le altre, dell’aumentato spazio di autonomia degli enti territoriali (artt.
114, 117 e 118 Cost.), consente di rafforzare la considerazione già espressa
dalla Corte sulla non irragionevolezza della disciplina sul giudizio di conto
di cui alla legge n. 142 del 1990 (ed ora dal d.lgs. n. 267 del 2000) e sul
fatto che essa non contrasti con l’art. 103 Cost.

Sotto altro profilo, la Corte di cassazione si è
occupata degli effetti delle privatizzazioni sul giudizio di conto ed in
particolare della possibilità di includere in tale giudizio la gestione delle
azioni e partecipazioni societarie pubbliche. L’ordinanza delle Sezioni Unite
della Corte di cassazione n. 7390 del 2007 ha, con ampia ed approfondita motivazione,
ritenuto che le azioni societarie sono beni mobili, per i quali sussiste
l’obbligo della resa del conto, che deve riguardare non solo il valore iniziale
del titolo ma anche le variazioni di valore e gli utili e dividendi
distribuiti. Si tratta di una pronuncia importante, tenuto conto dell’ampiezza
del ricorso allo strumento societario da parte dei pubblici poteri e della
conseguente necessità di una sede neutrale di verifica della corretta gestione
patrimoniale delle partecipazioni sociali da parte dell’azionista pubblico, che
dovrebbe ispirarsi a criteri di efficacia gestionale e di tendenziale
remuneratività del capitale investito, come imposto anche dalle regole
comunitarie sui rapporti tra pubblici poteri e società pubbliche.

L’altro lato della rete di
garanzia che la Corte
dispiega è formato dal suo potere di controllo: anche i dati ad esso relativi sono esposti nell’allegato.

E’ nell’esercizio di tale potere
che si configura la natura di organo ausiliario della Corte, come definito
dalla Costituzione: ausiliario nei confronti del Governo, secondo il testo
letterale della norma costituzionale, e al contempo, ausiliario verso il
Parlamento conformemente all’insegnamento della Corte Costituzionale ed in
linea con la più recente legislazione.

Nell’esercizio delle
funzioni di controllo alcuni forti nodi restano peraltro tuttora
irrisolti.

Il primo di essi
concerne l’effettiva e totale indipendenza della Corte dal Governo. E’ di
palmare evidenza che un organo il quale, in base alla Costituzione e alle
leggi, esercita il controllo su atti e gestioni che fanno capo al Governo –
collegialmente o monocraticamente inteso – non può, in alcun modo, dipendere
anche finanziariamente dal Governo pena la perdita di credibilità e, d’altro
lato, un Governo che accettasse un tale rapporto di dipendenza potrebbe dar
adito, in ipotesi, a dubbio di conflitto di interessi nel procedere alle
assegnazioni di risorse, oltre che a poco rispetto del dettato costituzionale.

L’INTOSAI, organizzazione
mondiale che fa capo all’ONU e riunisce le istituzioni superiori di controllo
sostanzialmente di tutti gli Stati ed alla quale l’Italia aderisce fin dal
1977, così come l’EUROSAI, che raggruppa le istituzioni europee, hanno sempre,
in tutti i loro documenti, affermato fortemente la necessità assoluta di tale
indipendenza evidenziando esplicitamente – anche negli ultimi congressi di
Città del Messico dell’ottobre 2007 e di Lisbona del maggio 2007 – che la
prima, necessaria, forma di indipendenza è quella finanziaria.

Gli Stati europei, ed anche la Corte dei conti della
Comunità Europea, si sono via via conformati a tali principi col ricevere i
propri budgets finanziari dai Parlamenti e non dai Governi.

Sostanzialmente unica eccezione,
per varie vicende, è rimasta l’Italia. Sono tuttavia sicuro che la sensibilità
e la saggezza politica del Parlamento che già ha manifestato, in recenti ordini
del giorno, accettati dal Governo, la propria volontà nel senso qui auspicato
porrà presto rimedio a tale stridente anomalia.

Per una reale efficacia del
controllo della Corte è necessario,poi, che essa abbia
una piena conoscenza di tutti i dati inerenti alle varie gestioni e possa perciò
avere accesso, immediato e diretto, alle banche dati di ogni pubblica
amministrazione ed è altresì necessario che il controllo possa sortire effetti
diretti e non mediati dalla volontà dell’Amministrazione, pur restando
ovviamente l’ultima parola al potere politico ed alla conseguente
responsabilità politica delle scelte da esso effettuate.

Sono ben consapevole che,
particolarmente quest’ultimo, è un tema complesso ma è
necessario che su di esso vi sia una approfondita riflessione da parte del
legislatore.

E’ ovvio, infatti, che la Corte non può essere altro
che ciò che il Parlamento vuole che sia: spetta al Parlamento decidere quale
apporto deve essere dato dalla Corte, quale sia l’efficacia e la capacità di
generare risultati di cui deve essere munita e spetta ad esso
solo disegnare i conseguenziali e coerenti sistemi di funzioni ed
organizzazione a rilevanza esterna.

Anche l’attività di controllo ha
conosciuto negli anni una evoluzione significativa.

Mentre il controllo preventivo di
legittimità resta per un numero limitato, ma
importante, di atti del Governo e delle Amministrazioni dello Stato, tende ad
accrescersi l’ambito del controllo sulla gestione del bilancio e del patrimonio
delle pubbliche amministrazioni. Quest’ultimo, che è svolto in via successiva
anche in corso di esercizio, si va sempre più affermando perché ad una Amministrazione che operava essenzialmente "per
atti" se ne è sostituita una "orientata ai risultati"
previamente pianificati. Da qui l’importanza della qualità dei documenti di
programmazione – governativi e degli enti locali- che costituiscono la base per
un corretto controllo dei risultati.

L’azione amministrativa deve
essere efficace, efficiente ed economica, oltre che legittima, da verificare
nel suo svolgimento attraverso un sistema di controlli interni e,
successivamente, con i controlli esterni, che hanno per oggetto anche il
funzionamento degli stessi controlli interni.

Dai referti delle sezioni –
regionali e centrali – si segnalano le difficoltà e spesso le inadeguatezze dei
sistemi di controllo interno. Queste due tipologie di controllo sono
radicalmente differenti per metodologie e finalità. Senza il controllo
"esterno", difficilmente il sistema complessivo dei controlli
raggiungerebbe risultati soddisfacenti, tali da disincentivare le patologie più
gravi.

Sorge sempre più forte nella
pubblica opinione la richiesta di "rendere conto" dell’attività
svolta. Anche la Corte
sente il dovere di corrispondere a tale bisogno, anzi ritiene che in ciò stia
forse il suo compito più alto, anche perché essa opera spesso attraverso
"referti" che vengono trasmessi alle
amministrazioni per produrre effetti di "auto correzione". Senza lo
stimolo dell’opinione pubblica, questa azione è più debole. Giunge quindi
opportunamente la decisione del Parlamento che, con la legge finanziaria per il 2008, al comma 64 dell’art. 3 ha fatto obbligo alle
amministrazioni che "non" intendano ottemperare ai rilievi formulati
dalla Corte a conclusione di controlli sulla gestione, di adottare, entro il
termine di trenta giorni, un provvedimento che motivi tale scelta.

Tale motivazione viene inviata alla Presidenza delle Camere, alla Presidenza
del Consiglio e alla Presidenza della Corte. E’ un passo avanti molto
significativo verso un sistema di "moral suasion" che renda più stringenti i seguiti, le applicazioni dei
controlli e che maggiormente responsabilizza le Amministrazioni nel valutare di
nuovo la propria attività alla luce delle osservazioni della Corte.

La Corte ha svolto in tema di
controllo un’azione davvero imponente nel corso del 2007. Ha contribuito a
rendere trasparenti e misurabili i risultati dell’azione pubblica, anche
attraverso la completa pubblicizzazione degli atti.

Ancora di recente, in sede di
audizione per l’indagine sui costi della politica svoltasi presso la Commissione Affari
Costituzionali della Camera, sono stati evidenziati alcuni casi esemplari di
cattiva gestione delle risorse, che vanno dai maggiori costi e dall’inappropriatezza
della gestione straordinaria dell’emergenza rifiuti – criticando in particolare
l’uso che si è fatto dello strumento del commissario straordinario con la
conseguente deresponsabilizzazione degli enti locali -, alla mancata
liquidazione degli enti inutili, alla scarsa trasparenza delle operazioni di
cartolarizzazione, associata al sostanziale mancato conseguimento di migliorare
l’efficienza delle gestioni.

Le verifiche condotte dalla Corte
fanno emergere l’inadeguatezza della politica dei redditi nel settore pubblico
così come impostata fino ad oggi: la dinamica delle retribuzioni supera
sistematicamente gli obiettivi programmatici di volta in volta prefissati. Un
insieme di molteplici distorsioni concorre a questo risultato negativo: i
ritardi nei rinnovi, che ampliano la base salariale sulla quale si applicano i
benefici dei nuovi contratti, la sostanziale libertà dal quadro macroeconomico
con la quale vengono assegnate le quote variabili
dello stipendio rinunciando a qualsiasi connessione con reali aumenti di
produttività; il dilagare di contratti a termine; l’aumento di posizioni
dirigenziali nelle riorganizzazioni di amministrazioni centrali e locali,
proprio mentre entrambe perdono funzioni di gestione diretta di risorse.

Un altro esempio negativo è
quello della formazione di debito implicito e di altre gravi distorsioni
gestionali legate alla creazione di società pubbliche – soprattutto locali, ma
non solo –spesso senza trasferire in tali società il personale delle
amministrazioni pubbliche che originariamente gestiva il servizio. Non poche
volte, peraltro, tali società sono costituite allo scopo, non già di accrescere
l’efficienza gestionale, ma solo di eludere i vincoli del patto di stabilità
interno o di fare nuove assunzioni senza concorsi.

Una delle pratiche più diffuse
recentemente nel funzionamento delle amministrazioni pubbliche è quella di fare
crescente ricorso a professionalità acquisite all’esterno. Il rischio che la Corte ha ripetutamente
sottolineato per le amministrazioni – centrali e locali – è quello di servirsi
di consulenze esterne senza avere i mezzi interni per controllarne e seguirne
il contributo, con il probabile risultato di perdere il controllo della
gestione strategica delle operazioni. Tale fenomeno è stato molto acuto, per
esempio, nel caso delle cartolarizzazioni o in operazioni di ricorso al mercato
dei capitali che, ricordo, deve essere sempre limitato al finanziamento di
investimenti, ordinato e prudente.

La Corte si sforza di
presentare al Parlamento e all’opinione pubblica una base conoscitiva neutra e
obiettiva – e in quanto tale non controversa – della situazione e delle
prospettive dei conti pubblici, non solo con l’annuale esame del rendiconto, ma
anche con le audizioni parlamentari sul DPEF e sulle manovre di bilancio e con
le relazioni quadrimestrali sulla copertura delle leggi di spesa. Si tratta di
una funzione essenziale che in tutti paesi a democrazia matura viene esercitata da istituzioni indipendenti,
costituzionalmente garantite.

Abbiamo ripetutamente evidenziato
le contraddizioni delle manovre di finanza pubblica, richiamando l’attenzione
sull’incontrollato aumento della spesa corrente. La flessione rilevante delle
spese di investimento è certo una forma di risparmio per far quadrare i conti
dell’anno, ma, alla lunga, erode le capacità di dare risposta alle esigenze di
sviluppo del Paese. La stessa abitudine di tagliare in modo indiscriminato le
spese per i consumi intermedi ha fatto sì che esse siano giunte a un livello
tale da intaccare la operatività e la stessa dignità
delle amministrazioni.

Saranno da valutare attentamente
gli effetti delle scelte operate nel settore previdenziale, che accentuano le
tendenze in atto sulla composizione della spesa pubblica. Valuteremo con
attenzione i dati del 2007, anche se i primi risultati di cassa del solo Stato
appaiono in netto miglioramento. Particolarmente apprezzabile appare il
miglioramento dell’ avanzo primario, condizione
essenziale per rafforzare il processo di riduzione del debito pubblico.

Di grandissimo rilievo – in
rapporto ai mezzi disponibili – è stata nel 2007 l’attività di controllo su
gestioni, tanto sul versante dell’entrata quanto su quello della spesa.

Sul primo, basterà ricordare, tra
l’altro, l’attività di verifica dell’efficacia dell’azione anti-evasione
fiscale. Buona parte delle raccomandazioni al riguardo ripetutamente formulate
dalla Corte sono state recepite sia sul piano legislativo che amministrativo.

In particolare con la legge
finanziaria per il 2007 è stato stabilito l’obbligo per il Governo di
presentare, unitamente ai documenti di bilancio, una relazione sulla
quantificazione delle maggiori entrate legate ai risultati della lotta
all’evasione. Sulla stessa linea l’Agenzia delle entrate, da parte sua ha di
recente affermato e resa nota una stima ufficiale delle dimensioni e della
composizione dell’evasione.

Si tratta di innovazioni
strategiche molto significative se raffrontate con il, sin
qui tradizionale, rifiuto dell’Amministrazione ad effettuare e rendere pubbliche
stime in tema di evasione fiscale.

Sullo stesso tema dell’evasione
fiscale e, in particolare di contrasto delle frodi IVA, la Corte ha ottenuto che, anche
in Italia, la modalità di attribuzione della partita IVA non fosse l’automatismo ma fosse preceduta da un accertamento preventivo
sulla non pericolosità fiscale del soggetto richiedente con successivi
controlli sistematici.

Sul versante della spesa basterà
ricordare, insieme con quelle prima richiamate, le delibere di controllo in
tema di finanziamento e realizzazione di infrastrutture, di investimenti in
agricoltura, di incarichi di consulenza, di gestione di incarichi dirigenziali,
di esternalizzazione di attività istituzionali, di protezione dell’ambiente e
del territorio.

Intensa e di particolare rilievo
nell’anno 2007 è stata anche l’attività delle Sezioni regionali di controllo. I
dati quantitativi, per i quali rinvio all’allegato, evidenziano una produzione
sull’intero territorio nazionale, con riguardo a tutte le forme di controllo
previste, che supera le 4360 deliberazioni.

Nel quinquennio
2003/2007 si è registrato un consistente incremento di provvedimenti di
circa 26 volte rispetto al 2003, di 19 volte rispetto al 2004, di 14 volte in
confronto al 2005 e di 1,4 volte rispetto al 2006.

Le Sezioni
hanno indirizzato la loro attività prevalentemente ai controlli di regolarità
contabile e finanziaria ai sensi dell’art. 1, commi 166 e seguenti, della legge
n. 266/2005; ai controlli sulla gestione ai sensi dell’art. 7, comma 7, della
legge 131/2003; all’attività consultiva.

Uno dei punti di forza della
nuova ed aggiuntiva forma di controllo sulla gestione degli enti locali,
disciplinata dalla legge finanziaria 2006, è la possibilità, per ciascuna
Sezione regionale di controllo della Corte dei conti, di eseguire ogni anno su
tutti gli enti autonomi della regione un monitoraggio sull’intero ciclo di
bilancio (sulla base delle relazione degli organi di
revisione) così da constatare e valutare, in sede di analisi dei rendiconti, le
misure adottate da ciascun ente per ovviare alle irregolarità, ai rischi o
disfunzioni eventualmente segnalati a preventivo.

Questo strumento, dopo un anno di
rodaggio, ha portato nel 2007
a pronunce motivate da parte di tutte le sezioni
regionali con un forte miglioramento conoscitivo, sulle situazioni di rischio,
e un potente stimolo al coordinamento economico finanziario.

In tale ambito gioca un ruolo
rilevante la modalità collaborativa che caratterizza il predetto controllo,
indirizzato non a sanzionare ma a costituire allerta
per gli enti, sulle situazioni pregiudizievoli per la sana gestione finanziaria
al fine di stimolare processi di autocorrezione, funzione che non è esercitata
nell’interesse del controllato, quanto nel superiore e generale interesse dello
Stato Comunità ed è rivolta a garantire il rispetto degli equilibri finanziari
e la sana gestione da parte di tutti i soggetti che compongono la Repubblica,secondo il
costante indirizzo della Corte Costituzionale.

In questo senso vanno gli sforzi
di molte pronunce che assumono le vesti di veri e propri manuali per la
gestione, ad esempio quello della sezione di controllo per la Toscana (delibera 183 bis
dell’11 dicembre 2006 con i recenti aggiornamenti).

Fra le irregolarità rilevate si
segnalano:

la
scarsa affidabilità delle scritture contabili con pregiudizio per gli equilibri
di bilancio; il mancato rispetto del patto di stabilità e dei vincoli di
specifica destinazione di alcune entrate

La Corte non ha mancato di
richiamare l’attenzione delle Amministrazioni sulle conseguenze di ordine
economico-finanziario di tali condotte.

Altre irregolarità segnalate
vanno ascritte: all’eccessivo ricorso ai debiti fuori bilancio o a procedure di
riconoscimento non rispettose della normativa in materia; al superamento dei
limiti previsti per l’indebitamento. Meritano, inoltre, di essere segnalate le
osservazioni mosse, con richiamo al principio di prudenza, a proposito di
"contratti derivati", finalizzati alla ristrutturazione del debito
(interest rate swap). Molte Sezioni hanno posto in evidenza che i maggiori
problemi sono legati: alla durata, all’ammortamento delle somme, alle
condizioni di applicazione dei tassi, ai costi di remunerazione dei servizi
degli intermediari finanziari e alla destinazione dei fondi incassati.

Un segnale particolarmente
significativo, emerso dai controlli in questione, è la crescente propensione
delle Amministrazioni locali ad affidare a terzi la gestione dei servizi e delle
attività strumentali all’esercizio di funzioni amministrative (c.d.
esternalizzazione) con conseguenze destinate a mutare la fisionomia degli enti
territoriali che da enti tradizionalmente portati alla gestione diretta tendono
a muoversi come soggetti regolatori dei servizi. Non sempre, però, le scelte in
tale direzione sono state organicamente inserite in processi di programmazione
e precedute da un’attenta valutazione economica in termini di costi-benefici,
così come non sempre l’operazione che ne è conseguita ha
sortito esiti coerenti con gli obiettivi, voluti dalla legge, di
contenimento della spesa o di miglioramento dell’efficienza gestionale.

Sono state riscontrate
insufficienze nella disciplina dei rapporti contrattuali fra Comune e soggetti
gestori, relativamente ai controlli sulle effettive erogazioni, sulle modalità
di svolgimento e sui livelli qualitativi e quantitativi dei servizi da rendere.
In alcuni casi il controllo ha evidenziato l’inutilità della società a causa
del mancato avvio del servizio con maturazione di spese di gestione (stipendi
del personale e gettoni agli amministratori), con consistenti perdite che
gravano sui bilanci degli enti. In qualche caso, i controlli effettuati hanno
condotto l’ente locale alla dismissione delle società inutili, direttamente ed
indirettamente partecipate per i riflessi negativi sugli equilibri del proprio
bilancio.

In merito ai controlli di
gestione e sull’attività di referto, tutte le sezioni
hanno approvato, in contraddittorio con la regione, il referto sul rendiconto
regionale, effettuando particolari approfondimenti, e, in alcuni casi, referti
specifici, in materia sanitaria, sulla gestione dei fondi comunitari con
particolare attenzione per le frodi e le irregolarità, sui controlli interni.
In tale ultima materia va segnalata la persistente emersione di carenze nel
sistema di funzionamento dei controlli operanti all’interno delle
amministrazioni comunali e segnatamente dei controlli di gestione.

Nell’anno 2007 sono stati resi
dalle Sezioni regionali di controllo oltre 300 pareri.

L’attività consultiva ha
registrato un rilevante incremento rispetto all’attività svolta nel 2006 (n.
190), pari a circa il 60%.

L’attività consultiva,
strettamente connessa alle materie di contabilità pubblica, si esplica in
sinergia con la funzione di controllo e volge una funzione di ausilio nei
confronti degli enti territoriali, come dimostra la maggior parte dei quesiti
formulati nell’anno rivolti a dare attuazione alla legge finanziaria, alle
regole del patto di stabilità, alla disciplina delle spese del personale.

Sono state affrontate questioni
di particolare rilievo, che investendo tematiche di carattere generale, sono
state utilizzate anche da enti diversi dai richiedenti.

Si segnalano, in particolare:

l’assoggettabilità
alle regole del patto da parte delle società a totale o prevalente
partecipazione pubblica ;

l’impossibilità
per l’ente locale di ricorrere all’indebitamento per ripianare le perdite di
una società partecipata dal comune, visto che le spese per tale finalità non
sono considerate spese di investimento ma spese correnti;

i
criteri e gli indirizzi per l’attuazione dell’art. 1, comma 729, della legge n.
296/2006, in ordine alla riduzione del numero degli amministratori delle
società di capitale partecipate da enti territoriali. Il parere ha avuto
diffusione tra tutti gli enti territoriali della regione ed è stato posto a
base della relativa attività ;

il
rilascio di una garanzia fidejussoria, esponendo l’ente garante al rischio di
escussione in caso di insolvenza del debitore principale, viene assimilato
all’ipotesi di indebitamento attraverso la previsione di condizioni tassative
così da circoscrivere la possibilità per gli enti locali di prestare garanzia
fidejussoria a terzi alle sole operazioni comportanti futuri vantaggi per la
comunità (Sezione di controllo per il Piemonte parere n. 14/2007).

Signor Presidente della
Repubblica,

a Lei
quale supremo garante della Costituzione e delle Istituzioni repubblicane la Corte rassegna il rendiconto
del proprio operato con l’umiltà di chi sa bene che molto di più doveva essere
fatto e molto di più può essere fatto ove a tale obiettivo convergano le
decisioni del Parlamento sovrano, ma con la serena coscienza che ogni possibile
energia è stata profusa dalla Corte per adempiere ai propri compiti ed anche,
mi sia consentito, con l’orgogliosa consapevolezza di poter essere ed essere
uno dei pilastri portanti dell’ordinamento della Repubblica.