Ultimi articoli

martedì 20 gennaio 2004

Condono edilizio: sollevata dal Tribunale di Viterbo eccezione di illegittimità costituzionale. Tribunale penale di Viterbo Sezione di Civita Castellana ordinanza 14 gennaio 2004

Condono edilizio: sollevata dal Tribunale di Viterbo eccezione di illegittimità costituzionale.

Tribunale penale di Viterbo – Sezione di Civita Castellana – ordinanza 14 gennaio 2004

Giudice Sabatini – Pm Natalini

Nel corso del dibattimento penale, pendente presso questo Ufficio nei confronti di …, imputata dei reati previsti e puniti dagli articoli 7 e 20, lettera c), legge 47/1985, 139, lettera d), 151 e 163 D.Lgs 490/99 in relazione all’articolo 20, lettera c), legge 47/1985, il Pm dr. Natalini ha sollevato, depositando una memoria, l’eccezione di illegittimità costituzionale dell’articolo 32 Dl 269/03 (convertito nella legge 326/2003) per contrasto con gli articoli 3, 9, comma 2, 32, comma 1, 97, comma 1, 117, comma 3, Costituzione.

Per valutare tale eccezione il Giudice ha rinviato al 14 gennaio 2004, udienza nella quale viene resa la presente decisione.

In ordine alla rilevanza della questione

Si ritiene rilevante la questione, ex articolo 23, comma 2, legge 87/1953.

In limine al dibattimento, la difesa dell’imputata ha infatti prospettato l’eventualità di fruire del condono introdotto dall’articolo 32 legge 326/03: chiede quindi immediatamente l’applicazione di tale norma per ottenere la sospensione del giudizio, prospettando di volersene avvalere poi anche in relazione al meccanismo di estinzione dell’illecito, il tutto secondo i meccanismi che la normativa impugnata ha mutuato dalle leggi 47/1985 e 724/94.

In tali termini, si ritiene che il presente giudizio non possa essere definito indipendentemente dalla risoluzione della sollevata questione di legittimità costituzionale: così come del resto codesta Corte (nella sentenza 369/88, sulla quale si tornerà infra) aveva già ritenuto, a proposito del condono di cui alla legge 47/1985, affermando l’ammissibilità del giudizio incidentale pur se gli imputati avessero solo chiesto la sospensione dei procedimenti penali a loro carico, e ciò considerando che «La richiesta di sospensione dei procedimenti penali, di cui alla legge 47/1985, attesta, in maniera inequivocabile, la volontà degli imputati di valersi dell’intera procedura di sanatoria e di fruire del condono edilizio previsto dalla stessa legge. Non è, pertanto, inibito al Pretore… di sollevare, già in sede di richiesta di sospensione dei procedimenti a quibus, questioni di costituzionalità relative a vari articoli della legge in esame, che già erano divenuti, con la richiesta di sospensione dei procedimenti, rilevanti nella specie».

In ordine alla non manifesta infondatezza

Si ritiene altresì sussistente l’ulteriore presupposto di ammissibilità della questione, e ciò sotto entrambi i profili sollevati dal Pm: argomenti che appare opportuno ripercorrere in questa sede distintamente, poiché devono essere correlati a differente norme costituzionali e perché si ritiene inoltre di dovere ampliare le ragioni di possibile censura rispetto a quanto dedotto dalla Pubblica accusa.

La violazione degli articoli 3, 9, comma 2, 32, comma 1, 97, comma 1, Costituzione.

L’articolo 32 della legge 326/03 reintroduce il meccanismo del “condono” edilizio: e cioè della possibilità di recuperare ex post alla legalità (e alla liceità) una condotta – edificazione non assentita dagli atti autorizzatori preventivi, imposti dalla legge – attraverso la verifica della sussistenza di taluni presupposti (essenzialmente, il tempo di realizzazione dell’opera e il rientrare la stessa in una tipologia normativamente predeterminata) e prevedono anche il pagamento di una somma a titolo di oblazione.

Tale strumento, volto dunque anche a dichiarate finalità di incremento delle finanze pubbliche, viene a derogare un sistema normativo che – per la delicatezza del settore coinvolto (l’assetto edilizio e urbanistico del territorio, con i conseguenti profili primari di tutela dell’ambiente e della salute) – vuole sanzionare, anche penalmente, non tanto l’edificazione in sé, quanto la sua intrapresa senza il preventivo vaglio degli Enti preposti. Proprio per il carattere di deroga, tale strumento deve rivestire necessariamente il carattere di eccezionalità: carattere che le era stato già riconosciuto dalla Corte di cassazione allorquando si era trattato di tracciare una linea di distinzione tra il meccanismo in esame e la sanatoria ex articolo 13 legge 47/1985, attuabile in qualunque momento, avente effetto estintivo limitato alla sola edificazione abusiva (e non esteso quindi anche ai reati in tema di vincoli paesistici) e subordinata al solo accertamento di conformità delle opere abusive agli strumenti urbanistici.

Codesta Corte ha poi sottolineato nella citata sentenza 369/88 i caratteri della “autoesaustività” e della permanente applicabili, che caratterizza la sanatoria ex articolo 13: per illustrare ampiamente i diversi presupposti e gli elementi costitutivi del condono (segnatamente, quello introdotto dalla legge 724/94), nella sentenza 416/95, della quale è opportuno riportare i passaggi più significativi.

La Corte in primo luogo ripercorreva le argomentazioni della Regione ricorrente, l’Emilia-Romagna, che censurava «l’articolo 39 della legge 724/94, in quanto ritenuto in contrasto con gli articoli 3, 97 e 117 della Costituzione. Ad avviso della ricorrente la norma censurata, prorogando ed estendendo i termini del precedente condono edilizio, realizzerebbe un sistema ingiusto e discriminatorio nei confronti dei cittadini rispettosi delle leggi che, da un lato, si vedono privati di quei beni che anch’essi avrebbero potuto e voluto costruire (e che non hanno costruito non potendo ottenere o non avendo ottenuto il permesso); dall’altro, sarebbero costretti ormai, in via permanente, a subire il degrado urbanistico prodotto dalla illegalità edilizia per il futuro. Ingiusto e discriminatorio sarebbe, altresì, il nuovo condono per il futuro, attesoché esso tenderebbe a fuoriuscire dalla eccezionalità e singolarità che caratterizzava il condono della legge 47/1985 ed a farsi sistema. Un sistema che precluderebbe l’applicazione anche in futuro delle sanzioni previste dalla legislazione urbanistica e che, scardinando con la sua reiterazione il sistema della legalità, violerebbe il principio di uguaglianza dei cittadini producendo, nel contempo, le condizioni per un ulteriore degrado ambientale e amministrativo. Viene, inoltre, rilevato che la ratio ispiratrice delle leggi di condono altro non è che la necessità di incrementare il gettito delle finanze dello Stato, in perdurante deficit, attraverso lo “scambio” della clemenza contro il denaro. La ricorrente si duole, altresì, del fatto che, a differenza di altri condoni, quello edilizio opera su beni e interessi indisponibili e costituzionalmente tutelati dalla comunità, i quali non possono essere scambiati con il denaro senza ferire e sconvolgere l’assetto dei valori costituzionalmente garantiti. In proposito si richiama la sentenza 369/88 di questa Corte, con la quale si afferma che il condono può giustificarsi in circostanze eccezionali quando il legislatore intenda imprimere un nuovo orientamento alla disciplina di una materia e sia perciò quasi «necessitato, nel cancellare il passato, ad incidere sulle sanzioni penali poste a rafforzamento di quelle extra-penali. Nulla di tutto questo sarebbe riscontrabile nel nuovo condono. Infatti se il condono della legge 47/1985 poté considerarsi legittimo solo in quanto “eccezionale” e “singolare”, ciò non potrebbe certo valere per il nuovo, ennesimo condono edilizio che contraddirebbe, senza mutare sul piano generale, i principi ed i valori della normativa urbanistica, convertendosi in norma di ingiustificato privilegio e insieme strumento di produzione di risorse statali sostitutive della imposizione fiscale, tale essendo – secondo questo Pm – il principio informatore del condono edilizio. Ne deriverebbe la lesione dei principi costituzionali surricordati (articoli 3, 97 e 117 della Costituzione) nonché la lesione dei principi fondamentali dello Stato di diritto».

La Corte riportava poi le argomentazioni dell’Avvocatura generale dello Stato, a difesa della legittimità della norma: Avvocatura che rilevava anch’essa come «la normativa censurata avente ‘carattere di estrema specialità ed eccezionalità’ porrebbe un ‘rimedio definitivo’ a situazioni derivanti , in via generale, dalla mancata attuazione da parte delle regioni di provvedimenti di prevenzione e di repressione del fenomeno dell’abusivismo: il tutto inserito nella manovra di risanamento della finanza pubblica posta in essere dalla legge 724/94 e destinata ad essere attuata non solo con misure di contenimento delle spese, ma anche con misure di acquisizione di nuove e maggiori entrate… l’Avvocatura sottolinea che il legislatore nazionale ha inteso sanare abusi generalizzati e non regolarizzabili mediante il ripristino dello status quo ante, per intervenute modificazioni irreversibili. In ordine alle lamentate disparità che – con il condono – si verrebbero a perpetrare nei confronti dei cittadini onesti, l’Avvocatura rileva che vi sarebbe anzitutto la “necessità di dare una risposta adeguata al fenomeno dell’abusivismo”. Da ultimo si osserva che il contenuto dell’attuale condono sarebbe in sintonia con quello previsto dalla legge 47/1985 che ha superato il vaglio di costituzionalità».

Su tali premesse, la Corte argomentava in primo luogo che «deve escludersi che la riapertura dei termini (riferiti all’epoca dell’abuso commesso) del condono (peraltro con ulteriori limiti e presupposti riduttivi) il cui carattere essenziale nella fattispecie è quello di norma del tutto eccezionale in relazione ad esigenze di contestuale intervento sulla disciplina concessoria e a contingenti e straordinarie ragioni finanziarie e di recupero della base impositiva dei fabbricati, vanifichi di per sé l’azione di controllo e di repressione degli enti locali e delle regioni, che non è valsa ad impedire e a rimuovere i relativi manufatti». Può quindi affermarsi che solo in ragione di tale contingente situazione la Consulta decideva di rigettare il ricorso: specificando però chiaramente, “a futura memoria” che «ben diversa sarebbe, invece, la situazione in caso di altra reiterazione di una norma del genere, soprattutto con ulteriore e persistente spostamento dei termini temporali di riferimento del commesso abusivismo edilizio. Conseguentemente differenti sarebbero i risultati della valutazione sul piano della ragionevolezza, venendo meno il carattere contingente e del tutto eccezionale della norma (con le peculiari caratteristiche della singolarità ed ulteriore irrepetibilità) in relazione ai valori in gioco, non solo sotto il profilo della esigenza di repressione dei comportamenti che il legislatore considera illegali e di cui mantiene la sanzionabilità in via amministrativa e penale, ma soprattutto sotto il profilo della tutela del territorio e del correlato ambiente in cui vive l’uomo. La gestione del territorio sulla base di una necessaria programmazione sarebbe certamente compromessa sul piano della ragionevolezza da una ciclica o ricorrente possibilità di condono-sanatoria con conseguente convinzione di impunità, tanto più che l’abusivismo edilizio comporta effetti permanenti (qualora non segue la demolizione o la rimessa in pristino), di modo che il semplice pagamento di oblazione non restaura mai l’ordine giuridico violato, qualora non comporti la perdita del bene abusivo o del suo equivalente almeno approssimativo sul piano patrimoniale».

Analoghe valutazioni conteneva la sentenza 256/96. L’ordinanza di rimessione, emessa il 12 luglio 1995 dal Giudice per le indagini preliminari presso la Pretura di Roma, censurava anch’essa la riapertura dei termini del condono edilizio di cui alla citata legge 47/1985 – come sintetizza codesta Corte – per il vulnus «arrecato all’articolo 3 della Costituzione, sotto il profilo della ingiustificata discriminazione tra i cittadini che non hanno commesso abusi edilizi e coloro che, avendo realizzato opere in difformità dagli strumenti urbanistici vigenti, beneficiano degli effetti del condono, la cui disciplina sarebbe tanto più irragionevole in quanto sprovvista di quel carattere di straordinarietà ed eccezionalità che, sola, la giustificherebbe. Altro parametro invocato è l’articolo 32, comma 1, Costituzione, in quanto, per un verso, la normativa sul condono consentirebbe la sanatoria anche di opere costruite in spregio alle norme urbanistiche a tutela della salute (ad esempio, in tema di abitabilità degli edifici); per l’altro, essa, impedendo la programmazione… finirebbe per provocare danni alla salute psico-fisica. E la medesima mancanza di programmazione, consentendo la nascita di quartieri privi di importanti infrastrutture come le scuole di cui all’articolo 3, comma 2, della Costituzione. Il meccanismo del condono, poi, con il prevedere un’autocertificazione da parte dell’interessato, subordinerebbe alla volontà di costui la punibilità per il fatto commesso, in violazione degli articoli 3 e 101, comma 2, della Costituzione».

A tali argomentazioni veniva risposto che «questa Corte… ha avuto occasione di affermare la insussistenza della lesione dell’articolo 3 della Costituzione sotto il profilo dell’irragionevolezza e della disparità di trattamento tra cittadini, sottolineando il carattere eccezionale e straordinario della normativa di cui si tratta. Eccezionalità e straordinarietà sicuramente riscontrabili nel condono concesso nel 1985, e non venute meno a distanza di dieci anni, ove si consideri la persistenza del fenomeno dell’abusivismo, con conseguente esigenza di recupero della legalità. Ciò dà anche ragione della infondatezza della questione sotto il profilo del lamentato contrasto con gli articoli 41, comma 1 e 2, e 42, comma 2, della Costituzione. La disciplina del condono è già stata, infatti, dettata proprio dalla necessità di procedere ad un definitivo riordino della materia della regolamentazione dell’assetto del territorio. Ed infatti, come pure già sottolineato dalla Corte, essa presenta aspetti direttamente volti al ripristino della tutela del controllo sul territorio, come dimostrano le previsioni di limiti di cubatura per l’ammissione alla sanatoria, e, in genere, tutto il sistema del nuovo condono edilizio (legato da un disegno essenzialmente unitario), risultante dalle disposizioni dell’articolo 39 della legge 724/94 e da quelle, da valutare in connessione indissolubile con le prime, dettate dal Dl 285/96 (ultimo di una lunga catena di decreti legge reiterati). Tale sistema, infatti, introduce una serie di restrizioni che tendono a circoscrivere l’ambito della definizione agevolata, e a riequilibrare situazioni di eccessivo vantaggio nella valutazione del legislatore di preminenti interessi pubblici».

Anche in questo caso, veniva dunque evocato il carattere “necessariamente eccezionale” della normativa in esame. Come aveva riconosciuto la stessa Avvocatura dello Stato, era cioè il perseguimento di un “definitivo riordino” della situazione (dettandosi tra l’altro espressamente i criteri per la risoluzione dei casi di inerzia della Pa, ricorrendo alla normativa sul “silenzio-provvedimento” medio tempore portata a compimento) a costituire la sola “clausola di salvaguardia” della legge di condono: clausola che potrebbe però non essere legittimo invocare nuovamente, a distanza di pochi anni, il che induce quindi a ritenere non manifestamente infondata la questione sollevata, in relazione all’intero meccanismo, di sospensione dei giudizi in corso e poi di estinzione degli illeciti, introdotto dall’articolo 32 legge 326/03.

La violazione degli articoli 117 e 118 Costituzione.

Già le citate sentenze vagliavano la possibilità che le norme sul condono fossero per altro verso incompatibili con il dettato costituzionale, venendo cioè la Corte investita della possibile violazione delle competenze legislative ed amministrative costituzionalmente attribuite alle Regioni dagli articoli 117 e 118 della Costituzione (nella versione previgente) in quanto – lungi dal porre principi fondamentali, in materia sottoposta a potestà legislativa e amministrativa concorrente delle Regioni – tali leggi avrebbero contenuto una regolamentazione dettagliata. Tale ipotesi veniva però dalla Corte esclusa nella sentenza 256/96: richiamando le considerazioni da essa espresse nelle sentenze 302/88 e 427/95, la Consulta, oltre a individuare la ratio della norma in esame nel porre sicure basi normative per la repressione futura di fatti che violano fondamentali esigenze sottese al governo del territorio (anticipando quindi tutta la tematica della necessaria occasionalità di tali interventi, svolta supra), aveva affermato l’appartenenza allo Stato della materia del condono-oblazione e alla mancanza di lesione della sfera regionale nella previsione statale di condono-sanatoria edilizia, argomentando che «la diffusione del fenomeno dell’abusivismo edilizio è da addebitare, almeno in parte, proprio alla scarsa incisività e tempestività dell’azione di controllo del territorio da parte degli enti locali e delle Regioni a ciò preposte (sentenze 427 e 416/95). Ciò a prescindere dalla considerazione che l’articolo 81, comma 1, lettera a) del Dpr 616/77, in attuazione degli invocati articoli 117 e 118 della Costituzione, riserva allo Stato il potere di fissare le linee fondamentali dell’assetto del territorio nazionale».

Deve però ora chiedersi, sempre nella prospettiva qui demandata, se tale argomentazione possa considerarsi ancora valida a seguito del variato riparto di competenze (legislative e amministrative) introdotte dalla legge costituzionale 3/2001.

Il nuovo assetto è già stato ripercorso da codesta Corte, che con l’ampia sentenza 303/03 ha ridisegnato l’intero sistema. Appare opportuno, per dare conto dell’iter logico qui seguito, riprodurre ampi brani di detta pronuncia, ponendo in evidenza alcuni passaggi che appaiono più significativi rispetto al presente thema decidendum. «Il nuovo articolo 117 Costituzione distribuisce le competenze legislative in base ad uno schema imperniato sulla enumerazione delle competenze statali; con un rovesciamento completo della previgente tecnica del riparto sono ora affidate alle Regioni, oltre alle funzioni concorrenti, le funzioni legislative residuali. In questo quadro, limitare l’attività unificante dello Stato alle sole materie espressamente attribuitegli in potestà esclusiva o alla determinazione dei principî nelle materie di potestà concorrente… significherebbe bensì circondare le competenze legislative delle Regioni di garanzie ferree, ma vorrebbe anche dire svalutare oltremisura istanze unitarie che pure in assetti costituzionali fortemente pervasi da pluralismo istituzionale giustificano, a determinate condizioni, una deroga alla normale ripartizione di competenze…Anche nel nostro sistema costituzionale sono presenti congegni volti a rendere più flessibile un disegno che, in ambiti nei quali coesistono, intrecciate, attribuzioni e funzioni diverse, rischierebbe di vanificare, per l’ampia articolazione delle competenze, istanze di unificazione presenti nei più svariati contesti di vita, le quali, sul piano dei principî giuridici, trovano sostegno nella proclamazione di unità e indivisibilità della Repubblica. Un elemento di flessibilità è indubbiamente contenuto nell’articolo 118, comma 1, Costituzione, il quale si riferisce esplicitamente alle funzioni amministrative, ma introduce per queste un meccanismo dinamico che finisce col rendere meno rigida, come si chiarirà subito appresso, la stessa distribuzione delle competenze legislative, là dove prevede che le funzioni amministrative, generalmente attribuite ai Comuni, possano essere allocate ad un livello di governo diverso per assicurarne l’esercizio unitario, sulla base dei principî di sussidiarietà, differenziazione ed adeguatezza. È del resto coerente con la matrice teorica e con il significato pratico della sussidiarietà che essa agisca come subsidium quando un livello di governo sia inadeguato alle finalità che si intenda raggiungere; ma se ne è comprovata un’attitudine ascensionale deve allora concludersi che, quando l’istanza di esercizio unitario trascende anche l’ambito regionale, la funzione amministrativa può essere esercitata dallo Stato. Ciò non può restare senza conseguenze sull’esercizio della funzione legislativa, giacché il principio di legalità, il quale impone che anche le funzioni assunte per sussidiarietà siano organizzate e regolate dalla legge, conduce logicamente ad escludere che le singole Regioni, con discipline differenziate, possano organizzare e regolare funzioni amministrative attratte a livello nazionale e ad affermare che solo la legge statale possa attendere a un compito siffatto… Una volta stabilito che, nelle materie di competenza statale esclusiva o concorrente, in virtù dell’articolo 118, comma 1, la legge può attribuire allo Stato funzioni amministrative e riconosciuto che, in ossequio ai canoni fondanti dello Stato di diritto, essa è anche abilitata a organizzarle e regolarle, al fine di renderne l’esercizio permanentemente raffrontabile a un parametro legale, resta da chiarire che i principî di sussidiarietà e di adeguatezza convivono con il normale riparto di competenze legislative contenuto nel Titolo V e possono giustificarne una deroga solo se la valutazione dell’interesse pubblico sottostante all’assunzione di funzioni regionali da parte dello Stato sia proporzionata, non risulti affetta da irragionevolezza alla stregua di uno scrutinio stretto di costituzionalità, e sia oggetto di un accordo stipulato con la Regione interessata. Che dal congiunto disposto degli articoli 117 e 118, comma 1, sia desumibile anche il principio dell’intesa consegue alla peculiare funzione attribuita alla sussidiarietà, che si discosta in parte da quella già conosciuta nel nostro diritto di fonte legale. Enunciato nella legge 59/1997 come criterio ispiratore della distribuzione legale delle funzioni amministrative fra lo Stato e gli altri enti territoriali e quindi già operante nella sua dimensione meramente statica, come fondamento di un ordine prestabilito di competenze, quel principio, con la sua incorporazione nel testo della Costituzione, ha visto mutare il proprio significato. Accanto alla primitiva dimensione statica, che si fa evidente nella tendenziale attribuzione della generalità delle funzioni amministrative ai Comuni, è resa, infatti, attiva una vocazione dinamica della sussidiarietà, che consente ad essa di operare non più come ratio ispiratrice e fondamento di un ordine di attribuzioni stabilite e predeterminate, ma come fattore di flessibilità di quell’ordine in vista del soddisfacimento di esigenze unitarie.

Ecco dunque dove si fonda una concezione procedimentale e consensuale della sussidiarietà e dell’adeguatezza. Si comprende infatti come tali principî non possano operare quali mere formule verbali capaci con la loro sola evocazione di modificare a vantaggio della legge nazionale il riparto costituzionalmente stabilito, perché ciò equivarrebbe a negare la stessa rigidità della Costituzione. E si comprende anche come essi non possano assumere la funzione che aveva un tempo l’interesse nazionale, la cui sola allegazione non è ora sufficiente a giustificare l’esercizio da parte dello Stato di una funzione di cui non sia titolare in base all’articolo 117 Costituzione. Ciò impone di annettere ai principî di sussidiarietà e adeguatezza una valenza squisitamente procedimentale, poiché l’esigenza di esercizio unitario che consente di attrarre, insieme alla funzione amministrativa, anche quella legislativa, può aspirare a superare il vaglio di legittimità costituzionale solo in presenza di una disciplina che prefiguri un iter in cui assumano il dovuto risalto le attività concertative e di coordinamento orizzontale, ovverosia le intese, che devono essere condotte in base al principio di lealtà…per giudicare se una legge statale che occupi questo spazio sia invasiva delle attribuzioni regionali o non costituisca invece applicazione dei principi di sussidiarietà e adeguatezza diviene elemento valutativo essenziale la previsione di un’intesa tra lo Stato e le Regioni interessate, alla quale sia subordinata l’operatività della disciplina».

La pronuncia in esame sembra dunque attribuire alla riforma costituzionale una portata che va di là del suo tenore letterale. Laddove vi siano “istanze unitarie” che trascendono la possibilità di intervento per gli Enti locai, quando cioè gli interessi in gioco non possano rimanere adeguatamente “contenuti” all’interno dello spazio regionale, si ritiene di dare preminenza all’attività amministrativa e di potere agganciare ad essa anche l’attività legislativa: e ciò per individuare gli ambiti territoriali in cui l’intervento pubblico possa risultare più efficiente, con possibile coinvolgimento dunque – secondo un concetto di sussidiarietà che potremmo forse definire “misto”, verticale ed orizzontale – anche dello Stato. Tale recuperato intervento dello Stato – per potere essere in linea col nuovo sistema – deve però essere bilanciato dalla compartecipazione delle Regioni al farsi delle regole, secondo modalità dinamiche e quindi secondo il “principio dell’intesa” o della necessaria concertazione.

Tale meccanismo dovrebbe dunque essere attuato anche rispetto alla normativa in materia di edilizia ed urbanistica che – come la Corte stessa ha indicato nella sentenza 303/03, al punto 11.1 delle considerazioni in diritto – deve considerarsi oggetto di legislazione concorrente (È innanzitutto da escludersi che la materia regolata dalle disposizioni censurate sia oggi da ricondurre alle competenze residuali delle Regioni, ai sensi dell’articolo 117, comma 4, Costituzione. La materia dei titoli abilitativi ad edificare appartiene storicamente all’urbanistica che, in base all’articolo 117 Costituzione, nel testo previgente, formava oggetto di competenza concorrente. La parola “urbanistica” non compare nel nuovo testo dell’articolo 117, ma ciò non autorizza a ritenere che la relativa materia non sia più ricompresa nell’elenco del terzo comma: essa fa parte del “governo del territorio”. Se si considera che altre materie o funzioni di competenza concorrente, quali porti e aeroporti civili, grandi reti di trasporto e di navigazione, produzione, trasporto e distribuzione nazionale dell’energia, sono specificamente individuati nello stesso terzo comma dell’articolo 117 Costituzione e non rientrano quindi nel “governo del territorio”).

Nel caso qui in esame, e secondo lo schema delineato dalla Corte, va quindi in primo luogo verificata l’esistenza di una valenza sovra regionale della normativa in esame, che giustifichi l’intervento statale: verifica certamente positiva nel caso di specie, poiché la norma – nel disciplinare l’assetto del territorio – collega a tale disciplina riflessi di tipo penalistico, oggetto di competenza esclusiva statale.

Accertato ciò. Va però anche vagliato se tale compresenza di interessi sia stata oggetto di intervento paritario tra gli organi costituzionali a ciò vocati dai nuovi articoli 117 e 118, e quindi sia stato introdotto quel descritto meccanismo di intesa “procedimentale” tra lo Stato (che può dettare solo i principi fondamentali) e le Regioni, cui spetta di completare la disciplina.

Non si ritiene però di individuare con sufficiente certezza siffatto mecanismo nell’articolo 32 in esame. Al di là della clausola di salvaguardia di cui al comma 2 e 3 («La normativa e’ disposta nelle more dell’adeguamento della disciplina regionale ai principi contenuti nel testo unico delle disposizioni legislative e regolamentari in materia edilizia, approvato con Dpr 380/01, in conformità al titolo V della Costituzione come modificato dalla legge costituzionale 3/2001, e comunque fatte salve le competenze delle autonomie locali sul governo del territorio. 3. Le condizioni, i limiti e le modalità del rilascio del predetto titolo abilitativo sono stabilite dal presente articolo e dalle normative regionali») la legge statale finisce per dettare disciplina di dettagli, anche attraverso il richiamo integrale alla legge 47/1985 (evidentemente emananata all’epoca senza le forme di concertazione oggi imposte in subiecta materia) circoscrivendo quindi l’area dell’intervento regionale agli abusi di minore entità.

Si possono citare alcuni stralci della norma, a dimostrazione del tenore dettagliato delle statuizioni e del residuare solo disposizioni di completamento, in possibile contrasto dunque con la citata pari dignità degli organi costituzionali chiamati a dettare la normativa. «Le disposizioni di cui ai capi IV e V della legge 47/1985, e successive modificazioni e integrazioni, come ulteriormente modificate dall’articolo 39 della legge 724/94, e successive modificazioni e integrazioni, nonché dal presente articolo, si applicano alle opere abusive che risultino ultimate entro il 31 marzo 2003 e che non abbiano comportato ampliamento del manufatto superiore al 30 per cento della volumetria della costruzione originaria o, in alternativa, un ampliamento superiore a 750 mc. Le suddette disposizioni trovano altresì applicazione alle opere abusive realizzate nel termine di cui sopra relative a nuove costruzioni residenziali non superiori a 750 metri cubi per singola richiesta di titolo abilitativo edilizio in sanatoria, a condizione che la nuova costruzione non superi complessivamente i 3.000 metri cubi

26. Sono suscettibili di sanatoria edilizia le tipologie di illecito di cui all’allegato 1: a) numeri da 1 a 3, nell’ambito dell’intero territorio nazionale, fermo restando quanto previsto alla lettera e) del comma 27 del presente articolo, nonché 4, 5 e 6 nell’ambito degli immobili soggetti a vincolo di cui all’articolo 32 della legge 47/1985; b) numeri 4, 5 e 6, nelle aree non soggette ai vincoli di cui all’articolo 32 della legge 47/1985, in attuazione di legge regionale, da emanarsi entro sessanta giorni dalla data di entrata in vigore del presente decreto, con la quale è determinata la possibilità, le condizioni e le modalità per l’ammissibilità a sanatoria di tali tipologie di abuso edilizio. 27. Fermo restando quanto previsto dagli articoli 32 e 33 della legge 47/1985, le opere abusive non sono comunque suscettibili di sanatoria, qualora: a) siano state eseguite dal proprietario o avente causa condannato con sentenza definitiva, per i delitti di cui all’articolo 416bis, 648bis e 648ter Cp o da terzi per suo conto; b) non sia possibile effettuare interventi per l’adeguamento antisismico, rispetto alle categorie previste per i comuni secondo quanto indicato dalla ordinanza del Presidente del Consiglio dei Ministri 20 marzo 2003, n. 3274, pubblicata nel supplemento ordinario alla Gazzetta Ufficiale n. 105 dell’8 maggio 2003; c) non sia data la disponibilità di concessione onerosa dell’area di proprietà dello Stato o degli enti pubblici territoriali, con le modalità e condizioni di cui all’articolo 32 della legge 47/1985, ed al presente decreto; d) siano state realizzate su immobili soggetti a vincoli imposti sulla base di leggi statali e regionali a tutela degli interessi idrogeologici e delle falde acquifere, dei beni ambientali e paesistici, nonché dei parchi e delle aree protette nazionali, regionali e provinciali qualora istituiti prima della esecuzione di dette opere, in assenza o in difformità del titolo abilitativo edilizio e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici; e) siano state realizzate su immobili dichiarati monumento nazionale con provvedimenti aventi forza di legge o dichiarati di interesse particolarmente rilevante ai sensi degli articoli 6 e 7 del D.Lgs 490/99; f) fermo restando quanto previsto dalla legge 353/00, e indipendentemente dall’approvazione del piano regionale di cui al comma 1 dell’articolo 3 della citata legge 353/00, il comune subordina il rilascio del titolo abilitativo edilizio in sanatoria alla verifica che le opere non insistano su aree boscate o su pascolo i cui soprassuoli siano stati percorsi dal fuoco. Agli effetti dell’esclusione dalla sanatoria è sufficiente l’acquisizione di elementi di prova, desumibili anche dagli atti e dai registri del ministero dell’Interno, che le aree interessate dall’abuso edilizio siano state, nell’ultimo decennio, percorse da uno o più incendi boschivi; g) siano state realizzate nei porti e nelle aree, appartenenti al demanio marittimo, di preminente interesse nazionale in relazione agli interessi della sicurezza dello Stato ed alle esigenze della navigazione marittima, quali identificate ai sensi del secondo comma dell’articolo 59 del Dpr 616/77. 28. I termini previsti dalle disposizioni sopra richiamate e decorrenti dalla data di entrata in vigore dell’articolo 39 della legge 724/94, e successive modificazioni e integrazioni, ove non disposto diversamente, sono da intendersi come riferiti alla data di entrata in vigore del presente decreto. Per quanto non previsto dal presente decreto si applicano, ove compatibili, le disposizioni di cui alla legge 47/1985, e al predetto articolo 39».

Va detto che tali profili erano stati già sollevati in sede di lavori preparatori.

In seno alla Prima Commissione del Senato, nelle sedute del 7 ottobre 2003 e successive, era già stato evidenziato che gli aspetti di indubbio rilievo penalistico (sui quali si soffermava il relatore sen. Malan, per negare il possibile contrasto con il mutato titolo V), non apparivano idonei ad «attirare nella competenza legislativa esclusiva dello Stato ogni altro aspetto di disciplina sostanziale della fattispecie; il governo del territorio è materia di competenza concorrente, l’edilizia è addirittura competenza esclusiva delle Regioni: conseguentemente, deve residuare un ambito di disciplina del condono nel quale le Regioni possono intervenire disciplinando quella parte della fattispecie che resta nella loro disponibilità, prevedento ad esempio la demolizione dei manufatti, ferma restando, ovviamente, la non punibilità penale sancita dal decreto legge» (sen. Villone, dal resoconto sommario delle sedute citate pubblicato sul sito internet di Palazzo Madama).

Tali rilievi sono stati inoltre in epoca recentissima formalmente sollevati proprio dalle Regioni: che – oltre a richiamare le ragioni sopra esposte sull’illegittima reiterazione di ciò che voleva essere “norma di chiusura” in subiecta materia – hanno sollevato appunto i profili della mancata previsione di meccanismi di intesa e l’esaurimento da parte del legislatore statale pressoché di ogni spazio decisionale.

Può essere utile riportare brani del ricorso n. 82 presentato il 21 novembre 2003 dalla Regione Toscana «La denunciata illegittimità deriva dal fatto che la sanatoria è rimessa unicamente alla volontà ed alla decisione dello Stato proprietario e non viene data alcuna rilevanza a quanto in merito stabilito dal legislatore regionale cui, invece, l’articolo 117 Costituzione affida la competenza a disciplinare l’ammissibilità urbanistica degli interventi anche sulle aree di proprietà dello Stato. In via subordinata l’illegittimità sussiste comunque perché non si prevede che l’Agenzia del demanio acquisisca l’intesa con le regioni che invece sono titolari di competenze in merito al governo del territorio e che quindi, in tale loro qualità, dovrebbero quanto meno essere coinvolte con l’intesa nella verifica urbanistica della sanatoria riguardante anche gli abusi sulle aree statali. Sempre nella stessa impostazione il comma 24 dell’articolo prevede un programma di interventi di riqualificazione delle aree demaniali, predisposto dall’Agenzia del demanio, di concerto con il Ministro delle infrastrutture e trasporti: anche in tal caso non è in alcun modo prevista l’intesa con le amministrazioni regionali che, invece, secondo i principi posti dalla Corte costituzionale nella più volte citata sentenza 303/03, sarebbe imprescindibile, in considerazione dell’interferenza di detti interventi con le attribuzioni costituzionali delle regioni relative al governo del territorio. Alle regioni si consente (commi 26 e 33) di determinare la possibilità, le condizioni e le modalità del condono solo per gli abusi minori (restauro, risanamento conservativo e manutenzione straordinaria realizzate in assenza o difformità del titolo edilizio), mentre si preclude la stessa possibilità (lasciando alla potestà legislativa regionale solo l’aumento dell’oblazione e la disciplina del procedimento di condono, peraltro del tutto inutile, visto che il medesimo è già dettagliatamente normato dall’allegato 1) per gli abusi più rilevanti e più incidenti sul territorio (nuove costruzioni e ristrutturazione edilizia realizzate in assenza o in difformità del titolo abilitativo e non conformi alle norme urbanistiche e alle prescrizioni degli strumenti urbanistici). Tali previsioni vanno esattamente nel senso opposto rispetto a quanto stabilito dalla citata legge regionale 43/2003: la Regione Toscana infatti ha previsto la sanatoria degli abusi minori, mentre l’ha drasticamente esclusa per gli illeciti più gravi e che in modo sostanziale alterano l’ordinato assetto del territorio. Ora la Regione ricorrente dovrebbe invece, in base all’articolo 32, subire gli abusi più rilevanti e lasciarli condonare, mentre potrebbe disciplinare con la propria legge, ex articolo 32, comma 26, lettera b), la possibilità di escludere il condono per gli abusi minori! Ciò dimostra come il legislatore statale abbia creato una situazione paradossale, del tutto irrazionale, che incide pesantemente sulle attribuzioni costituzionali delle regioni e che, soprattutto, vanifica la legislazione che le regioni hanno emanato in virtù di dette attribuzioni. La sanatoria degli illeciti edilizi incide sul governo del territorio, materia soggetta alla potestà legislativa concorrente ex articolo 117, comma 3, Costituzione. Pertanto in tale materia allo Stato compete unicamente dettare i principi fondamentali: come specificato dalla Corte Costituzionale, la nuova formulazione dell’articolo 117 Costituzione, rispetto alla previgente, esprime l’intento di una più netta distinzione fra la competenza regionale a legiferare e la competenza statale, limitata alla sola determinazione dei principi fondamentali (sentenza 282/02). Da ciò consegue che la disciplina sostanziale e procedimentale deve essere determinata dal legislatore regionale, nel rispetto dei principi regolatori determinati dallo Stato, per tali intendendosi, secondo quanto spiegato dalla Corte costituzionale, «i nuclei essenziali del contenuto normativo che quelle disposizioni esprimono per i principi enunciati e da esse desumibili» (sentenze 482/85 e 192/87). Ciò non avviene nel caso in esame, in cui il legislatore nazionale detta una disciplina procedimentale minuziosa, dettagliata, autoapplicativa, direttamente operativa nei confronti dei privati interessati (làddove, invece, i principi fondamentali della materia dovrebbero essere rivolti al legislatore regionale che poi dovrebbe articolare la normativa applicabile ai terzi interessati), con la conseguenza che si privano del tutto le regioni del loro potere – costituzionalmente previsto – di disciplinare organicamente la materia. Ma, soprattutto, la sanabilità delle opere edilizie abusive non costituisce un principio fondamentale della materia. Questo si ricava agevolmente dall’esame delle pronunce della Corte costituzionale in tema di condono edilizio. Il condono edilizio rende inevitabile apportare le varianti agli strumenti urbanistici e così la regione e gli enti locali sono costretti a subire, anziché governare, le destinazioni urbanistiche del territorio in base agli abusi realizzati e sanati dal legislatore statale con norma non più ragionevole, perché ormai vige una diversa normativa urbanistica certa che non ammette deroghe. Né può legittimarsi il condono in nome di una generalizzata inefficacia delle regioni ad arginare gli abusi con adeguati controlli: si è infatti evidenziato come questa inefficienza non sia affatto rinvenibile in Toscana, come, peraltro, ormai in molte altre regioni. Per i rilevati motivi la norma si pone in totale contrasto con le prerogative costituzionali previste dagli articoli 117 e 118 Costituzione.

Non può poi non condividersi il dubbio sulla violazione all’articolo 97.

La reiterazione del condono edilizio scardina il sistema della legalità, viola il principio di uguaglianza e contrasta con il principio di buona amministrazione. Anche se il legislatore regionale non tollera gli abusi sostanziali ed anche se i controlli sono svolti efficacemente, come può pretendersi che le regole siano rispettate quando il legislatore nazionale ha condonato prima gli abusi commessi entro il 1985, poi gli abusi commessi entro il 1993 ed ora gli abusi commessi entro il marzo 2003? Inevitabilmente si crea un affidamento sul futuro condono – che da eccezionale e straordinario diventa strumento ricorrente – che favorisce il compimento di abusi edilizi. Così si premiano i cittadini che non rispettano le regole (i quali dalle norme come quella impugnata trovano una conferma al fatto che il loro comportamento illegale sarà, prima o poi, premiato) e si penalizzano invece i cittadini rispettosi delle norme che, da un lato, non hanno realizzato opere abusive perché le leggi non lo permettevano e quindi ne sono rimasti privi e, al tempo stesso, sono costretti a vivere nel degrado urbanistico prodotto dagli abusi realizzati da altri e accettati dallo Stato con il condono. Tutto ciò viola gli articoli 3 e 97 della Costituzione che la regione ricorrente è legittimata a far valere in relazione alle proprie competenze sul governo del territorio che vengono gravemente compromesse e vanificate dal condono per i motivi esposti.

Tale tipo di doglianze (espresso anche nei ricorsi n. 76 dalla Regione Campania il 25 ottobre 2003; n. 81 presentato dalla Regione Marche il 19 novembre 2003; n. 83, presentato dalla Regione Emilia-Romagna il 26/11/2003) concerne dunque la violazione del riparto di competenze non per come letteralmente delineato nelle nuove norme costituzionali, ma – nel sottolineare appunto la mancata preventiva intesa tra gli organi pariordinati a ciò deputati, e la tendenziale esaustività delle norme statali – secondo la lettura (già di per sé fortemente “statalistica”) delineata nelle precedenti pronunce.

L’eccezione appare dunque parimenti dotata di quel fumus di fondatezza che in questa sede induce, anche per tale profilo, ad investire codesta illustrissima Corte delle valutazioni di Sua pertinenza.

PQM

Ritenuta la rilevanza e la non manifesta infondatezza – ai sensi dell’articolo 23 legge 87/1953 – dell’eccezione di illegittimità costituzionale dell’articolo 32 Dl 269/03 (convertito nella legge 326/03) per contrasto con gli articoli 3, 9, comma 2, 32, comma 1, 117, comma 3, 118 Costituzione, dispone l’immediata trasmissione degli atti alla Corte costituzionale;

dispone sospendersi il giudizio in corso;

data lettura in udienza del presente provvedimento alle parti in causa ed al Pm, dispone che a cura della Cancelleria notificarsi lo stesso al Presidente del Consiglio dei Ministri, ed ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della Repubblica.