Enti pubblici

giovedì 11 ottobre 2007

Commissioni riunite 5a del Senato della Repubblica (Programmazione economica, Bilancio) e V della Camera dei Deputati (Bilancio, Tesoro e Programmazione) – Attività conoscitiva per l’ esame dei documenti di bilancio per il periodo 2008-2010 – Testimonian

Commissioni riunite 5a del Senato
della Repubblica (Programmazione economica, Bilancio) e V della Camera dei
Deputati (Bilancio, Tesoro e Programmazione) – Attività conoscitiva per l’esame
dei documenti di bilancio per il periodo 2008-2010 – Testimonianza del
Governatore della Banca d’Italia Mario Draghi Senato della Repubblica – 10
ottobre 2007

Dal 2006 la situazione dei conti
pubblici ha segnato un progressivo miglioramento per effetto del forte aumento
del gettito fiscale, connesso anche con il recupero di aree di evasione ed
elusione. Nel 2007 la pressione fiscale supererà di due punti percentuali
quella del 2005. Nel 2008 rimarrà stabile, su un livello relativamente elevato
nel confronto internazionale. Nel corso del 2007 le entrate inattese sono state
in larga parte utilizzate per finanziare aumenti di spesa. Scelte analoghe
caratterizzano la manovra di bilancio per il 2008, che accresce il disavanzo
rispetto al suo valore tendenziale. I progressi nella riduzione degli squilibri
di bilancio sono modesti. Gli interventi necessari per raggiungere il pareggio
sono rinviati al triennio 2009-2011. Nel biennio 2007-08 l’incidenza della
spesa primaria corrente sul PIL rimane costante sui valori massimi degli ultimi
decenni. Il contenimento della spesa primaria corrente è il problema centrale
della finanza pubblica italiana. L’avvio dell’attività di revisione della spesa
pubblica, la riforma del bilancio, il potenziamento dei meccanismi di
responsabilizzazione degli enti decentrati sono strumenti importanti per
migliorare l’utilizzazione delle risorse nel settore pubblico. Gli studi
diffusi dal Ministero dell’Economia e delle finanze mostrano che vi sono ampi
margini per ottenere risparmi senza compromettere il conseguimento degli
obiettivi fondamentali dell’azione pubblica. I progressi nel contrasto
all’evasione e all’elusione consentono di distribuire il prelievo in modo meno
distorsivo e più equo. Importante resta una politica sociale attentamente
mirata al perseguimento di obiettivi di equità. Un’azione incisiva di riduzione
del carico fiscale sul lavoro e sulle imprese finanziata
con riduzioni di spesa accrescerebbe il potenziale di crescita della nostra
economia.

1. Lo stato dei conti pubblici

Tra il 1997 e il 2005 l’avanzo
primario delle Amministrazioni pubbliche diminuiva dal 6,6 allo 0,3 per cento
del prodotto. Nel 2005 l’indebitamento netto raggiungeva il 4,2 per cento del
PIL; l’incidenza del debito riprendeva a salire. Escludendo le operazioni di
carattere temporaneo, nel triennio 2003-05 l’indebitamento netto e il
fabbisogno si collocavano rispettivamente intorno al 5 e sopra il 6 per cento
del prodotto. Sull’ampliarsi degli squilibri influiva il divario tra la
sostenuta crescita della spesa corrente al netto degli interessi e il modesto
incremento del prodotto. Nel 2006 la situazione dei conti è significativamente
migliorata. Escludendo gli oneri straordinari derivanti dalla cancellazione di
crediti dello Stato nei confronti delle Ferrovie e dalla sentenza della Corte
di giustizia europea in materia di IVA (complessivamente pari a quasi 2 punti
percentuali del prodotto), l’indebitamento netto è sceso al 2,5 per cento del
PIL. Escludendo gli effetti del ciclo economico e di un più ampio insieme di
misure temporanee, l’indebitamento netto è sceso a circa il 3 per cento del
prodotto, segnando una flessione di 1,5 punti percentuali. Il miglioramento dei
conti è stato determinato dal forte aumento delle entrate. La pressione fiscale
è passata dal 40,6 al 42,3 per cento. Nonostante la crescita relativamente
sostenuta del prodotto, l’incidenza sul PIL delle spese correnti primarie è
rimasta sostanzialmente costante. Nel 2006 le spese (al netto dei menzionati
oneri straordinari) e le entrate sono aumentate rispettivamente di 25,6 e 48,5
miliardi; il disavanzo si è ridotto di 23,0 miliardi. Nel 2006, il rapporto fra
il debito e il prodotto è aumentato ancora, raggiungendo il 106,8 per cento. Il
miglioramento dei conti è proseguito nel 2007. Nel corso dell’anno, come già
nel 2006, le valutazioni del gettito fiscale sono state riviste
progressivamente al rialzo. Nel settembre del 2006 la Relazione previsionale e
programmatica valutava l’indebitamento netto del 2007 al 2,8 per cento del PIL.
Lo scorso marzo la Relazione
unificata sull’economia e la finanza pubblica stimava l’indebitamento netto
tendenziale al 2,3 per cento del PIL. Alla fine di giugno, il Documento di
programmazione economico-finanziaria (DPEF) portava la stima dell’indebitamento
netto tendenziale al 2,1 per cento, principalmente per effetto di una ulteriore revisione al rialzo delle entrate. Venivano contestualmente disposte norme comportanti maggiori
spese per 0,4 punti percentuali del PIL; la previsione per l’indebitamento
netto del 2007 era pertanto indicata al 2,5 per cento. Il decreto legge n. 81
del 2 luglio 2007 stabilisce aumenti di spesa per 5,6 miliardi nel 2007
(ulteriori 0,8 miliardi derivano dal contestuale assestamento del bilancio) e
1,6 miliardi in ciascuno dei due anni successivi. Gran parte dei provvedimenti
integra stanziamenti di bilancio o attenua vincoli alla dinamica delle spese
delle Amministrazioni centrali (2,5 miliardi). Ulteriori 0,9 miliardi
finanziano l’incremento dei trattamenti pensionistici di importo più contenuto.
Sono previste risorse per l’ammodernamento della rete viaria e ferroviaria
tradizionale (rispettivamente, 0,5 e 0,7 miliardi), per trasferimenti correnti
a imprese pubbliche (0,3 miliardi, di cui due terzi in favore delle Ferrovie),
per missioni internazionali di pace e aiuto umanitario (0,3 miliardi). Sono
infine previsti 0,2 miliardi per le supplenze brevi del personale scolastico e
circa 0,3 per modifiche al Patto di stabilità interno. In sede di conversione
del decreto sono state introdotte altre norme con effetto nullo
sull’indebitamento netto. Le modifiche che peggiorano il
saldo (l’allentamento dei vincoli fissati dal Patto di stabilità interno;
l’estensione a banche, società finanziarie e assicurazioni dello sgravio IRAP
sul costo del lavoro; l’attenuazione delle norme sugli studi di settore)
trovano compensazione in nuove misure di natura fiscale (modifiche alla
deducibilità dei costi per gli autoveicoli aziendali) e nella riduzione di
spese correnti e in conto capitale. Alla fine di settembre la Relazione previsionale e
programmatica ha aggiornato ancora le stime tendenziali dei conti pubblici: le
entrate sono state riviste al rialzo di oltre 6 miliardi; le spese sono state
ridotte di quasi 3 miliardi. Con un decreto legge approvato insieme alla
Relazione buona parte del miglioramento è stato destinato a finanziare un
intervento una tantum in favore dei soggetti Irpef incapienti (per 1,9 miliardi,
contabilizzati in riduzione delle entrate nelle stime ufficiali) e un
incremento netto della spesa per 5,4 miliardi. In base alle valutazioni
contenute nella nota tecnica a esso allegata, il
decreto legge n. 159 del 1° ottobre 2007 comporta maggiori esborsi per 5,9
miliardi – che in larga parte anticipano oneri previsti per il 2008 – e minori
spese per 0,5. Le maggiori spese correnti sono pari a 2,1 miliardi, al netto
degli effetti indiretti sulle entrate; le maggiori spese in conto capitale
ammontano a 3,8 miliardi. Il provvedimento ha effetti trascurabili negli anni
successivi. Fra gli interventi in favore delle famiglie più deboli è stato
previsto l’avvio di un programma di edilizia residenziale pubblica (0,6
miliardi) che sarà in parte finalizzato alla
ristrutturazione di alloggi esistenti. Sono inoltre stanziate risorse (0,1
miliardi) per acquisizioni immobiliari da destinare a locazioni con finalità
sociali. In attesa del perfezionamento dei contratti
per il biennio 2006-07, viene concesso un anticipo in favore dei dipendenti
pubblici: al netto degli effetti indiretti sulle entrate, l’impatto di tale
misura è di circa 0,5 miliardi. Sono inoltre anticipati alcuni trasferimenti in
favore delle Ferrovie dello Stato (1,0 miliardi) e dell’ANAS (0,2 miliardi).
Ulteriori 1,5 miliardi riguardano altre spese in conto capitale concernenti
principalmente il trasporto metropolitano di Roma, Napoli e Milano (0,8
miliardi) e gli interventi relativi al MOSE e per la salvaguardia di Venezia
(0,2). Infine, sono anticipati 0,9 miliardi per aiuti alla cooperazione e allo
sviluppo (di cui 0,4 riguardanti il conto capitale). È prevista l’erogazione
una tantum di 150 euro ai soggetti passivi Irpef la cui imposta netta per
l’anno 2006 risulti nulla e di ulteriori 150 euro per ogni familiare a carico
(1,9 miliardi). La Relazione
valuta l’indebitamento netto delle Amministrazioni pubbliche dell’anno in corso
al 2,4 per cento del PIL. Rispetto alle valutazioni dell’autunno del 2006 (che
come rilevato indicavano l’indebitamento netto al 2,8 per cento), le entrate
sono state complessivamente riviste al rialzo di 16,4 miliardi (1,1 per cento
del PIL); escludendo l’intervento in favore dei soggetti Irpef incapienti
l’aumento è di 18,3 miliardi. La previsione della spesa è stata elevata di 10,7
miliardi (0,7 per cento del PIL) sostanzialmente per effetto degli interventi
decisi a giugno e a settembre (11,8 miliardi). Oltre la metà della revisione
delle entrate (9,3 miliardi) è stata effettuata a marzo del 2007, sulla base
dei dati di consuntivo del gettito del 2006. Le successive revisioni hanno
riguardato soprattutto le imposte dirette (6,4 miliardi, escludendo gli effetti
del provvedimento per gli incapienti), in connessione con la forte crescita
registrata nel quadrimestre giugno-settembre rispetto al corrispondente periodo
del 2006 da quelle versate in autotassazione (31,1 per cento). In base alle
valutazioni ufficiali, in assenza dei suddetti provvedimenti l’indebitamento
netto atteso per il 2007 sarebbe stato prossimo all’1,5 per cento del PIL.
Nelle stime della Relazione, nel 2007 l’incidenza sul PIL delle entrate aumenta
di 0,6 punti percentuali rispetto al 2006. L’incremento è in larga parte
attribuibile alle imposte versate in autotassazione dalle imprese e ai
contributi sociali, che includono i versamenti per il TFR. Rispetto al 2006,
l’incidenza sul PIL delle spese primarie correnti scende di 0,1 punti, al 39,8
per cento. Tale valutazione non include l’onere dell’intervento in favore dei
soggetti Irpef incapienti, contabilizzato, come già rilevato, in riduzione
delle entrate. Utilizzando l’indice dei prezzi al consumo come deflatore, in
termini reali le spese aumentano del 2,5 per cento, sostanzialmente in linea
con l’andamento osservato in media nell’ultimo decennio (2,3 per cento). Nelle
stime della Relazione previsionale e programmatica le spese in conto capitale
aumentano del 12,6 per cento, salendo in rapporto al PIL di 0,3 punti
percentuali (escludendo nel 2006 gli oneri straordinari connessi con la
sentenza in materia di IVA e con la cancellazione dei debiti delle Ferrovie).
Gli interventi di accrescimento e di anticipo delle spese
presi nella seconda metà dell’anno, riguardanti per oltre 5 miliardi
quelle in conto capitale, dovranno invertire la tendenza negativa registrata
nel primo semestre (-4,1 per cento, secondo i dati dell’Istat). Nelle
valutazioni della Relazione il rapporto tra il debito e il prodotto si riduce
dal 106,8 al 105,0 per cento. Le informazioni sull’andamento dei conti pubblici
attualmente disponibili confermano sostanzialmente le valutazioni contenute
nella Relazione. Nei primi nove mesi dell’anno le entrate tributarie del
bilancio dello Stato sono cresciute del 6,4 per cento. Nei primi sette mesi
dell’anno il fabbisogno delle Amministrazioni pubbliche, calcolato al netto
delle dismissioni mobiliari, è stato pari a 25,8 miliardi, inferiore di quasi
15 miliardi rispetto al corrispondente periodo del 2006. In rapporto al
prodotto il dato dell’anno in corso è il più basso dall’ultimo decennio. La
dinamica delle entrate tributarie è stata sostenuta dal gettito delle imposte
versate in autotassazione, su cui hanno influito la ripresa dell’attività
economica nel 2006, la politica di contrasto all’evasione e all’elusione e i
provvedimenti di ampliamento della base imponibile volti a compensare gli
effetti della sentenza IVA del 2006. Il complesso degli altri tributi mostra
comunque una dinamica superiore al prodotto: se si escludono le imposte una
tantum (scese da 5,6 miliardi a 1,2) oltre a quelle versate in autotassazione,
gli incassi del bilancio dello Stato sono cresciuti nei primi nove mesi
dell’anno del 5,3 per cento. Come nel 2006, l’IVA è aumentata a un ritmo
superiore a quello dei consumi, riflettendo la ricomposizione della domanda in
favore di beni soggetti ad aliquote più elevate (a fronte del calo dei consumi
di beni alimentari sono cresciuti significativamente gli acquisti di beni
durevoli) e gli interventi volti al recupero di aree di evasione e di elusione.
Il gettito delle imposte sostitutive sulle rendite finanziarie ha risentito del
buon andamento dei corsi azionari nel 2006 e del rialzo dei tassi di interesse.
Sulla sostenuta dinamica dei contributi sociali hanno influito sia i versamenti
connessi con il trasferimento all’INPS delle quote del TFR maturato nell’anno,
sia i provvedimenti di inasprimento di alcune aliquote contributive disposti
con la legge finanziaria per il 2007. Nei primi sette mesi dell’anno il debito
delle Amministrazioni pubbliche è aumentato di 44,9 miliardi. Vi hanno soprattutto influito: il fabbisogno complessivo (22,3
miliardi), contenuto dalla riduzione del capitale sociale della Sace che ha
comportato un introito per il Tesoro di 3,5 miliardi; l’incremento, di natura
stagionale, delle attività detenute dal Tesoro presso la Banca d’Italia (18,7
miliardi); l’emissione di titoli sotto la pari (4,1 miliardi). Nel
bimestre agosto-settembre le suddette attività sono scese di circa 9 miliardi,
frenando in misura corrispondente la dinamica del debito. Nell’ultimo trimestre
è prevedibile che si riducano ancora: alla fine di settembre esse superavano i
32 miliardi.

2. Stime tendenziali e obiettivi
per il 2008 e per gli anni successivi

La nota di aggiornamento del
DPEF, anch’essa presentata alla fine di settembre, ha rivisto in senso
migliorativo le stime tendenziali dei conti pubblici per gli anni 2008-2011.
Per il 2008 l’indebitamento netto tendenziale è stimato all’1,8 per cento, a
fronte del 2,2 per cento delle valutazioni dello scorso giugno e del 2,9 per
cento delle stime della Relazione previsionale e programmatica dello scorso
anno. Viene tuttavia ancora confermato l’obiettivo che la Relazione allora
indicava per l’indebitamento netto, pari al 2,2 per cento del PIL. Rispetto al
2007, nel quadro programmatico la pressione fiscale rimane costante al 43,0 per
cento. L’incidenza sul PIL delle spese primarie correnti aumenta di 0,2 punti
percentuali, al 40,0 per cento, valore massimo toccato
nel 2005. Le spese in conto capitale diminuiscono di 0,4 punti del prodotto.
Per il triennio 2009-2011 vengono sostanzialmente
confermati gli obiettivi di indebitamento netto indicati nel DPEF dello scorso
giugno, sebbene le stime dell’indebitamento netto tendenziale siano migliorate
di 0,3 punti ogni anno. Il pareggio di bilancio verrebbe
conseguito nel 2011, ultimo anno della legislatura; l’avanzo primario
raggiungerebbe il 4,9 per cento del PIL. Il debito pubblico scenderebbe sotto
il livello del prodotto nel 2010. Nel quadro programmatico dell’aggiornamento
del DPEF il saldo di bilancio corretto per gli effetti del ciclo economico e
delle misure una tantum migliora di 0,2 punti del prodotto nel 2008 e di circa
0,7 punti in ciascun anno del successivo triennio, passando da un indebitamento
netto strutturale del 2,1 per cento nel 2008 a un sostanziale pareggio nel 2011. Nelle
valutazioni ufficiali il raggiungimento di questi obiettivi richiede in ciascun
anno del triennio 2009-2011 interventi di riduzione dell’indebitamento netto
dell’ordine di 0,4 punti percentuali del prodotto. Tale quantificazione è
basata sugli andamenti tendenziali a legislazione vigente; questi escludono
alcune spese che, seppure previste, richiedono la formale adozione di
provvedimenti legislativi. Si tratta in particolare, degli oneri per il rinnovo
dei contratti del pubblico impiego, per contratti di servizio e per la
realizzazione di opere pubbliche. Al fine di finanziare anche queste spese gli
effettivi interventi correttivi dovranno essere significativamente superiori a
quelli indicati.

3. La manovra di bilancio per il 2008

La manovra di bilancio comprende
alcuni provvedimenti collegati che il Governo intende presentare nel corso
delle prossime settimane. Essi riguardano l’attuazione del Protocollo su
previdenza, lavoro e competitività, siglato con le parti sociali lo scorso
luglio, azioni di razionalizzazione nella pubblica amministrazione, le
politiche sociali e per la famiglia, la sanità, le infrastrutture e l’ambiente.
Nel complesso, la manovra accresce l’indebitamento netto del 2008 di 6,5
miliardi (0,4 punti del PIL). Essa reperisce risorse per 5,4 miliardi e
definisce aumenti di spesa e sgravi fiscali per quasi 12 miliardi. Da
quest’anno l’analisi dei provvedimenti e dei documenti di bilancio è resa più
agevole dalla loro articolazione secondo la struttura per missioni
e programmi recentemente introdotta per il bilancio dello Stato.

3.1 Le spese La manovra aumenta
la spesa pubblica di 3,9 miliardi. A fronte di maggiori erogazioni per quasi
8,7 miliardi, di cui due terzi di natura corrente, sono previsti risparmi per
4,7 miliardi. Gli aumenti della spesa corrente riguardano principalmente il
pubblico impiego (2,2 miliardi) e stanziamenti per il Protocollo dello scorso
luglio (1,3 miliardi). Le risorse per il pubblico impiego sono destinate quasi
interamente al rinnovo del contratto 2006-07; congiuntamente a quanto stanziato
dalle precedenti leggi finanziarie e dal decreto legge del 1° ottobre, esse
garantiscono un aumento a regime delle retribuzioni pari al 4,85 per cento a
valere dal febbraio del 2007, come concordato in primavera con le
organizzazioni sindacali. Relativamente al contratto 2008-09, va rilevato che
nei conti tendenziali a legislazione vigente sono inclusi 0,7 miliardi per
l’indennità di vacanza contrattuale nel 2008. Altre maggiori spese correnti riguardano
i ministeri (1,0 miliardi), le Forze Armate (0,3 miliardi) e le politiche
sociali (0,2 miliardi). Per la prima volta dal 1999, le regole del Patto di
stabilità interno rimangono sostanzialmente invariate; ciò contribuisce alla
stabilità della normativa e quindi alla sua efficacia. Viene
confermata l’impostazione data dalla legge finanziaria per il 2007, incentrata
per gli Enti locali sul monitoraggio dei saldi anziché delle spese. Il nuovo
assetto richiede che gli enti dispongano di
significativi margini di autonomia finanziaria. Vengono
introdotte alcune innovazioni volte a risolvere problemi emersi nel primo anno
di applicazione delle nuove regole per gli Enti locali, determinando oneri per
0,3 miliardi. Sono resi meno ambiziosi gli obiettivi fissati
per gli enti che nella media del triennio 2003-05 hanno registrato un avanzo di
bilancio; si consente di utilizzare l’avanzo di amministrazione per finanziare
le spese di investimento; si prevede un correttivo per gli enti che hanno
registrato nel periodo 2003-05 entrate straordinarie una tantum, rendendo
l’obiettivo (calcolato in base ai risultati del suddetto periodo) meno
stringente. Nel settore sanitario viene
prevista l’erogazione in favore di alcune Regioni di un’anticipazione di durata
trentennale da parte dello Stato (9,1 miliardi), per facilitare l’attuazione
dei piani di rientro dai disavanzi concordati con il Governo. L’intervento, pur
avendo significativi effetti sul fabbisogno e sul debito data
la sua natura finanziaria, non ha riflessi sull’indebitamento netto. Con questa
operazione le passività delle Regioni verranno
sostituite da corrispondenti debiti dello Stato (necessari a finanziare
l’anticipazione erogata alle Regioni). L’impatto sul fabbisogno e sul debito
pubblico (3,2 miliardi secondo le valutazioni ufficiali) non sarà nullo poiché circa un terzo delle passività da rimborsare ha
natura commerciale e pertanto non è incluso nel debito. Gli aumenti della spesa
in conto capitale (2,5 miliardi) riguardano principalmente i ministeri e il rifinanziamento
di interventi a sostegno dell’economia (1,2 miliardi), la tutela del
territorio, il trasporto locale e le infrastrutture. I risparmi di spesa (4,7
miliardi) riguardano per oltre la metà il conto capitale; le minori spese
correnti (1,8 miliardi) sono principalmente dovute
alla riduzione dei consumi intermedi. In particolare, sono attesi risparmi
dalla riduzione da 7 a
3 anni del termine di estinzione dei residui passivi (1,6 miliardi), dai limiti
alla spesa per interventi di manutenzione straordinaria degli immobili pubblici
(0,5 miliardi) e dall’obbligo per gli Enti di previdenza di effettuare
investimenti immobiliari esclusivamente con l’acquisto di quote di fondi
immobiliari o di partecipazioni in società immobiliari (0,4 miliardi). I contributi
agli investimenti delle imprese sono ridotti di 0,1 miliardi. La riduzione dei
consumi intermedi delle Amministrazioni centrali (0,8 miliardi) deriva
dall’introduzione di limiti alla spesa per manutenzioni ordinarie degli
immobili pubblici e per locazioni (0,3 miliardi) e dalle norme per la
razionalizzazione degli acquisti di beni e servizi (0,5 miliardi). Si
introducono parametri che consentono un più efficace controllo di gestione da
parte delle singole amministrazioni e si favorisce il ricorso a un sistema di
acquisti centralizzato. Da interventi per la riqualificazione della spesa e per
la riorganizzazione delle Amministrazioni pubbliche sono attesi risparmi per
0,4 miliardi. Gli interventi sugli assetti organizzativi riguardano la Magistratura militare,
gli Enti locali e le Comunità montane. Sono introdotte norme volte ad
accelerare l’informatizzazione delle Amministrazioni pubbliche. Le norme che
introducono limiti all’utilizzo di alcune categorie di crediti d’imposta
comportano minori esborsi per0,3 miliardi.

3.2 Le entrate La manovra riduce
le entrate di 2,6 miliardi: si prevedono sgravi per 3,3 miliardi, a fronte di
inasprimenti del prelievo per 0,7. Vengono concessi
sgravi alle famiglie per 2,8 miliardi, riguardanti soprattutto la casa di abitazione
(2,5 miliardi), e viene modificata la struttura del prelievo delle imprese. Nei
confronti delle famiglie sono previsti uno sgravio ICI e agevolazioni Irpef
connesse principalmente con i canoni di locazione.Per i soggetti con reddito
annuo fino a 50 mila euro viene introdotta una
detrazione ICI per l’abitazione principale non superiore a 200 euro, pari
all’1,33 per mille della base imponibile, che si aggiunge a quella di base
stabilita dallo Stato e a quelle ulteriori stabilite dai singoli Comuni. Gli
oneri finanziari dell’intervento (0,8 miliardi) sono a carico dello Stato: le
minori entrate per i Comuni sono compensate con trasferimenti. Viene inoltre prevista, per gli inquilini titolari di
contratti di locazione di unità immobiliari adibite ad abitazione principale,
una detrazione dall’Irpef di 300 euro se il reddito complessivo non supera
15.493,71 euro e di 150 euro se il reddito è compreso tra 15.493,71 e 30.987,41
euro. Una detrazione, alternativa alla precedente, è riconosciuta per i primi
tre anni ai giovani di età compresa fra 20 e 30 anni che stipulano un contratto
di locazione per l’unità immobiliare da destinare a propria abitazione
principale. L’importo è pari a 991,6 euro se il reddito complessivo non supera
15.493,71 euro e di 495,8 euro se il reddito è compreso tra
15.493,71 e 30.987,41 euro. Ai contribuenti incapienti viene riconosciuto, con modalità ancora da stabilire, un
ammontare pari alla quota di detrazione non usufruita. Nel complesso, le
suddette agevolazioni comportano minori entrate per 1,3 miliardi. Si prevede
(con oneri per 0,4 miliardi) che il reddito dell’immobile adibito ad abitazione
principale sia escluso dal reddito che rileva per il
calcolo delle detrazioni Irpef per carichi di famiglia e per redditi da lavoro
e che i contribuenti titolari solo di redditi fondiari complessivamente non
superiori a 500 euro siano esenti dall’Irpef. In favore delle famiglie è
prevista anche la proroga di alcune agevolazioni fiscali con oneri
complessivamente pari a 0,3 miliardi. Sono prorogate per gli anni 2008-2010 le
detrazioni ai fini dell’Irpef relative alle spese di ristrutturazione edilizia
(con lo stesso limite previsto in precedenza, 48 mila euro, e la stessa
aliquota IVA agevolata, 10 per cento) e a quelle connesse con la riqualificazione
energetica degli edifici (sempre con la stessa aliquota di detrazione pari al
55 per cento e con gli stessi massimali, variabili in funzione degli interventi
effettuati). Il prelievo sulle imprese è interessato da un’ampia operazione di
ristrutturazione che avviene sostanzialmente a parità di saldo per il bilancio
pubblico. Essa sicaratterizza per alcune significative semplificazioni.Vengono ridotte le aliquote legali. L’aliquota dell’Ires
scende dal 33 al 27,5 per cento, quella dell’IRAP dal 4,25 al 3,9 per cento.
Nonostate queste riduzioni l’aliquota complessiva resta superiore a quella in
vigore in molti paesi dell’Unione europea, tra cui Germania e Regno Unito.La
riduzione delle aliquote è però sostanzialmente compensata a regime dagli
effetti dell’ampliamento delle basi imponibili e dai limiti posti all’utilizzo
delle agevolazioni concesse mediante crediti d’imposta. Nel caso dell’Ires
l’ampliamento della base imponibile si realizza principalmente con
l’introduzione di un nuovo limite alla deducibilità degli interessi passivi e
con l’abolizione degli ammortamenti anticipati. Si determineranno effetti
redistributivi tra imprese; in generale, saranno favorite quelle meno
indebitate. Viene inoltre reintrodotta una tassazione
sostitutiva agevolata per le operazioni di riorganizzazione aziendale. Con la
finalità di ampliare la base imponibile dell’Ires si interviene anche sul
regime del consolidato fiscale. Viene innalzata al 95
per cento la quota delle plusvalenze che beneficiano della participation exemption,
allineandola al trattamento dei dividendi; questa misura va nella direzione di
ridurre la base imponibile.Coerentemente con il nuovo trattamento degli
interessi passivi, vengono abolite le norme sulla thin
capitalization e quelle sul pro rata patrimoniale, semplificando il sistema.
Per l’IRAP, la base imponibile diviene direttamente ricavabile dal conto
economico senza le correzioni previste per il reddito d’impresa,
indipendentemente dalle regole seguite nella redazione del conto stesso (codice
civile o principi contabili internazionali). Ne deriva, oltre a una
semplificazione degli adempimenti, una maggiore certezza per le imprese,
limitando gli spazi per l’insorgere di nuovo contenzioso. La ristrutturazione
dell’IRAP è accompagnata dalla riduzione di alcune deduzioni (quelle riservate
alle piccole imprese e quelle in somma fissa connesse con il costo del lavoro)
e non è più consentita, come per l’Ires, la deduzione degli ammortamenti
anticipati. Per i settori bancario e assicurativo è
prevista l’inclusione nella base imponibile del 50 per cento dei dividendi. Per
le imprese individuali e le società di persone viene
introdotto, in sostituzione dell’imposta personale, un regime opzionale di
tassazione separata sugli utili non distribuiti, con la stessa aliquota
dell’Ires. Per i lavoratori autonomi e le piccole imprese con compensi o ricavi
inferiori a 30 mila euro l’anno si prevede un sistema di tassazione sostitutiva
con aliquota pari al 20 per cento, l’esonero dall’IVA e dall’IRAP e
semplificazioni di tipo documentale e contabile. Oltre al requisito sui
compensi o sui ricavi, per l’applicabilità di questo regime fiscale
semplificato occorre che il contribuente non abbia effettuato cessioni alle
esportazioni, non abbia avuto dipendenti nell’anno precedente e non abbia fatto
acquisti di beni strumentali per un importo superiore a 15 mila euro nel
triennio precedente. Attualmente lavoratori autonomi e piccole imprese possono
optare per quattro diversi regimi fiscali agevolati, inpresenza di specifiche condizioni
previste dalla normativa (ammontare di ricavi o compensi, avvio di nuova
attività, inclusione negli studi di settore). Di questi regimi rimarrà in
vigore solo quello riguardante le persone fisiche che avviano nuove attività
professionali o di impresa, che si applica limitatamente al periodo di imposta
in cui sorge l’attività e nei due successivi. Vengono
infine prorogate al 2008 alcune agevolazioni settoriali con un effetto di
riduzione del gettito stimato in 0,7 miliardi.

4. Alcune valutazioni

In più occasioni
il Governo ha indicato che la sfida cruciale della finanza pubblica
italiana consiste nel realizzare congiuntamente l’abbattimento del peso del
debito e la riduzione del carico fiscale che grava sui contribuenti onesti. Per
conseguire questi obiettivi è necessario contenere la dinamica della spesa
primaria corrente, che negli ultimi anni è cresciuta a un tasso reale annuo del
2 – 2,5 per cento, e "spendere meglio", accrescendo l’efficacia e
l’efficienza dell’azione pubblica. Le recenti decisioni di politica di bilancio
non frenano la dinamica della spesa: nel 2007 gran parte delle maggiori entrate
emerse in corso d’anno è stata destinata ad accrescere le erogazioni; per il
2008 la manovra comporterà un aumento netto delle spese di quasi 4 miliardi
rispetto al tendenziale. Tale valutazione include gli effetti attesi da uno
sforzo di razionalizzazione degli esborsi; negli ultimi anni, tuttavia, i tagli
alla spesa non sempre hanno trovato piena realizzazione. Inoltre, gli accordi
recenti in tema di pensioni avranno effetti accrescitivi di rilievo sulla spesa
nel medio periodo. Anche per effetto di queste decisioni di politica di
bilancio, nelle stime del Governo la spesa primaria corrente sia nell’anno in
corso che nel 2008 cresce del 4,3 per cento. In termini reali gli incrementi
sono prossimi a quelli riscontrati nell’ultimo decennio. Tali dinamiche sono
difficilmente compatibili con gli obiettivi di medio termine delineati
nell’aggiornamento del DPEF: nel quadro macroeconomico del Documento, il
conseguimento del pareggio di bilancio nel 2011 senza inasprimenti fiscali né
riduzioni degli investimenti rispetto ai livelli programmati per il 2008
richiede che l’incidenza delle spese primarie correnti sul PIL scenda di oltre
2 punti percentuali nel triennio 2009-2011; in termini reali le erogazioni
dovrebbero scendere lievemente. Se inoltre si volesse riportare l’incidenza
delle entrate sul prodotto al livello del 2005 (44,4 per cento), il calo delle
spese primarie correnti sul PIL nel triennio 2009-2011 dovrebbe superare i 4
punti percentuali; in termini reali le erogazioni dovrebbero scendere
mediamente a un tasso superiore al 2 per cento l’anno. Come rileva il
"libro verde" sulla spesa preparato dalla Commissione tecnica per la Finanza Pubblica,
esistono ampi margini per conseguire risparmi in tutte le principali voci di
spesa, incidendo sulle strutture dell’amministrazione, rivedendo le priorità,
individuando meglio le responsabilità e fissando criteri chiari di valutazione
dei risultati. La riforma del bilancio e l’avvio dell’attività di revisione
della spesa, spending review, applicata presso alcuni dicasteri (Giustizia,
Infrastrutture, Interni, Istruzione e Trasporti) vanno nella direzione di
migliorare la qualità della spesa pubblica e di contenerne il livello nel medio
termine. A esse si aggiungono la riforma della
classificazione del bilancio dello Stato, l’azione avviata dallo scorso anno
nel settore sanitario e le proposte per il settore universitario e per la
scuola. Prassi consolidate, la molteplicità dei soggetti coinvolti, la stessa
inevitabile complessità delle regole fanno sì che la riforma della spesa sia
una sfida di lunga lena. È tuttavia importante ottenere risultati anche
nell’immediato. Il percorso di riduzione dell’indebitamento netto nel biennio
2007-08 appare lento. L’indebitamento netto previsto per il 2007 (2,4 per cento
del PIL) è appena inferiore al valore dell’anno precedente (2,5 per cento al
netto degli oneri straordinari per la
TAV e per la sentenza sull’IVA). Per il 2008 si conferma
l’obiettivo (2,2 per cento) che era stato fissato
sulla base di andamenti attesi dei conti pubblici molto meno positivi.
Escludendo i contributi versati per il TFR, che dovranno essere restituiti ai
lavoratori, l’indebitamento netto risulterebbe significativamente superiore in
entrambi gli anni. Nelle valutazioni del Governo, nel 2007 si realizza un
miglioramento dell’indebitamento netto di 0,5 punti percentuali del PIL, al
netto degli effetti del ciclo e delle misure temporanee. Il miglioramento
sarebbe inferiore se i contributi versati per il TFR fossero considerati tra le
componenti temporanee. Per il 2008 si programma un ulteriore miglioramento di
0,2 punti. L’esperienza degli anni 2000-01 avrebbe suggerito di utilizzare le
fasi favorevoli del ciclo per ridurre l’indebitamento netto. La decisione di
posticipare ancora gli interventi sulle spese accresce le manovre correttive
necessarie per il raggiungimento del pareggio di bilancio nel 2011. Vi è
inoltre il rischio che in futuro condizioni cicliche più difficili possano
rendere ancora più complesso il risanamento oggi posposto. Il forte incremento
delle entrate dipende anche da fattori che potrebbero venire meno nei prossimi
anni. Il fenomeno dell’extra-gettito non è circoscritto all’esperienza
italiana; in vari paesi si sono riscontrate entrate più elevate del previsto.
In alcuni di questi il gettito aggiuntivo è stato destinato soprattutto al
miglioramento del saldo di bilancio. In Germania esso è stato utilizzato per
raggiungere, già da quest’anno, un sostanziale pareggio; per il 2008, si
programma un leggero avanzo. Ancora nel 2005 l’indebitamento netto tedesco
superava il 3 per cento del PIL. Nell’ambito del processo di riforma
dell’assetto federale il governo tedesco ha inoltre proposto di adottare regole
di bilancio volte ad assicurare il pareggio di bilancio nell’intero ciclo
economico. Nelle stime ufficiali la pressione fiscale nel 2008 rimane ancora
sull’elevato livello del 2007. Il prelievo sulle famiglie risentirà soprattutto
dei nuovi sgravi sulla casa di abitazione, in buona parte
compensati dall’aggravio automatico del carico tributario dovuto al
drenaggio fiscale. La struttura dell’Irpef si caratterizza per un elevato grado
di progressività che, per effetto dell’inflazione, determina ogni anno un
aumento del prelievo sulle famiglie superiore a quello della capacità
contributiva. Una valutazione periodica degli effetti del drenaggio fiscale
contribuirebbe ad accrescere la trasparenza delle politiche fiscali. Il
prelievo sulle imprese è interessato da molteplici modifiche che a regime
tendono a bilanciarsi. Alcune misure comportano un’apprezzabile semplificazione
degli adempimenti e un miglioramento sotto il profilo della certezza delle
norme tributarie. L’intervento sull’ICI, imposta relativamente poco distorsiva
per l’attività economica, non appare coerente con l’obiettivo di rafforzare
l’autonomia tributaria degli enti territoriali, ribadito con il disegno di
legge delega dello scorso agosto. L’imposta sulla proprietà immobiliare è il
cardine della finanza locale in molti paesi per l’agevole accertabilità, la
scarsa mobilità della base imponibile e la distribuzione di quest’ultima sul territorio, in genere più omogenea rispetto ad altre
forme di ricchezza. La soglia di reddito al di sotto della quale è possibile
fruire dello sgravio ICI – pari a 50 mila euro – esclude un numero limitato di
contribuenti. La dimensione dell’agevolazione per gli affitti è indipendente
dal numero e reddito degli altri componenti del nucleo familiare e dalla zona
di residenza. L’accordo di luglio tra Governo e parti sociali, che sarà
recepito in un disegno di legge collegato alla finanziaria, rende più graduale,
rispetto alla riforma del 2004, l’innalzamento dei requisiti minimi di accesso
al pensionamento di anzianità previsto a partire dal 2008. In un contesto di
forte invecchiamento della popolazione solo l’aumento dell’età media effettiva
di pensionamento consentirà di erogare pensioni adeguate. Viene
posposto al 2010 l’aggiornamento dei coefficienti di trasformazione del
montante contributivo in rendita. Esso avrà luogo dopo 15 anni dalla loro
introduzione, quando peraltro si usarono le tavole di mortalità del 1990.
L’accordo pone le premesse, dopo il 2010, per un aggiornamento più rapido e
automatico dei coefficienti. Alcune soluzioni prospettate nell’accordo
rischiano di allontanare ulteriormente il sistema dai principi alla base del
regime contributivo: omogeneità nel trattamento dei lavoratori e uno stretto
legame tra contributi e prestazioni. Quest’ultima caratteristica migliora gli
incentivi nelle scelte di lavoro, rendendo in particolare
meno convenienti le attività irregolari, e consente di offrire maggiore
libertà nella scelta dell’età di pensionamento. In particolare, l’accordo
indica la possibilità che i coefficienti non siano più
uguali per tutti i lavoratori differenziando per settore di attività. Si
prospetta anche la possibilità di garantire ad alcuni lavoratori un tasso di
rimpiazzo minimo, pari al 60 per cento dell’ultimo stipendio, indipendentemente
dai contributi versati, dall’andamento della crescita economica e
dall’evoluzione demografica. La nuova disciplina della previdenza
complementare, entrata in vigore il 1° gennaio 2007, ha determinato un
significativo aumento nelle adesioni ai fondi pensione, ma l’incidenza degli
iscritti sul numero complessivo degli occupati resta insufficiente. Secondo le
rilevazioni della Covip, a metà 2007 i lavoratori iscritti a una forma di
previdenza complementare (fondi negoziali pre-1993 e post-1993, fondi aperti,
PIP) erano pari a circa 4,3 milioni (3,3 milioni alla fine del 2006). Se si
considerano solo i lavoratori dipendenti del settore privato, potenzialmente
interessati alla riforma del TFR, rispetto alla fine del 2006 il numero di
iscritti è passato da 1.828.000
a 2.730.000, raggiungendo un tasso di adesione del 22
per cento. Gli iscritti ai soli fondi pensione negoziali e preesistenti
autorizzati alla fine del 2006 erano invece pari al 28 per cento del bacino dei
potenziali aderenti. I dati non tengono conto di coloro che hanno aderito alla
previdenza complementare in modo tacito (il cui numero non è ancora
disponibile). Affinché i futuri pensionati possano disporre di adeguati livelli
di reddito, è importante proseguire gli sforzi per accrescere il grado di
adesione dei lavoratori. In particolare, esso va accresciuto tra i giovani e
tra i lavoratori delle imprese piccole e del terziario. Affinché le scelte
individuali di risparmio previdenziale siano il più possibile adeguate è
cruciale il contributo dei soggetti che operano sul mercato del risparmio
gestito: occorre accrescere le risorse dedicate alla consulenza alla clientela;
i prodotti offerti devono essere semplici e conformi alle esigenze dei
lavoratori. I costi amministrativi e di gestione devono essere il più possibile contenuti. La concorrenza tra i fondi va
perseguita garantendo la massima trasparenza e comparabilità tra i diversi
prodotti. I lavoratori dovrebbero essere informati in modo periodico e
trasparente sull’entità attesa delle pensioni maturate nel sistema pubblico e
in quello complementare. Alcuni interventi mirano a contrastare la povertà e
l’esclusione sociale. Essi si aggiungono agli aumenti delle pensioni di importo
modesto decisi alla fine di giugno e alle misure di potenziamento degli
ammortizzatori sociali delineate nel Protocollo di luglio. Secondo le
rilevazioni dell’Istat, nel 2006 l’11 per cento circa delle famiglie italiane
versava in condizioni di povertà relativa. Si tratta di 2,6 milioni di
famiglie, 7,5 milioni di individui. L’incidenza della povertà è particolarmente
alta tra le famiglie meridionali, tra quelle in cui il capofamiglia è
disoccupato, tra quelle numerose, soprattutto se con figli minorenni. Nel
raffronto internazionale, l’Italia presenta tassi di povertà elevati. È
importante individuare strumenti che diano
sistematicamente sostegno alle persone in difficoltà economica. Una valutazione
preliminare suggerisce che alcune delle misure proposte possono essere rese
maggiormente mirate alle fasce più deboli. Il sussidio destinato ai soggetti
Irpef incapienti previsto per il solo 2007, al di là della natura temporanea e
delle difficoltà insite nella sua concreta applicazione, può risultare poco
efficace nel ridurre la diffusione della povertà. In particolare, non si tiene
conto della condizione economica complessiva del nucleo familiare.

* * *

La manovra per
il 2008 mantiene le principali poste del bilancio pubblico sui livelli previsti
per l’anno in corso; non sfrutta il favorevole andamento delle entrate per accelerare
la riduzione del debito; non restituisce ai contribuenti una quota
significativa degli aumenti di gettito. Su un arco temporale più ampio, la Relazione previsionale e
programmatica mostra che un punto in più di crescita dell’economia per dieci
anni ridurrebbe il rapporto tra il debito pubblico e il prodotto di circa 10
punti. La politica di bilancio può essere fattore fondamentale di crescita
dell’economia. Un sistema pensionistico che incentivi la
permanenza sul mercato del lavoro; un sistema fiscale che attenui le forme di
prelievo più elevate e distorsive, gli interventi su Ires e IRAP vanno nella
giusta direzione; una scuola che, riformata secondo le linee indicate dal
"quaderno bianco" del Governo, garantisca livelli di apprendimento
più elevati e omogenei sul territorio nazionale; un sistema assistenziale
attentamente mirato ai cittadini in condizioni disagiate sono i pilastri di
tale politica di bilancio. Sono stati avviati interventi volti ad
accrescere l’efficienza della spesa e a migliorare l’organizzazione del settore
pubblico. La sfida è ora ottenere un forte rallentamento della spesa primaria
corrente, ridurre il carico fiscale su lavoratori e imprese, aumentare la quota
di risorse pubbliche diretta agli investimenti in infrastrutture e in capitale
umano, nonché quella destinata al sostegno dei cittadini in condizione
disagiata.