Civile

venerdì 21 aprile 2006

Autorità Garante della Concorrenza e del Mercato Parere 14 aprile 2006 «Attività di rilevazione degli usi tariffari in materia di servizi di mediazione immobiliare»

Autorità Garante della
Concorrenza e del Mercato Parere 14 aprile 2006 «Attività di rilevazione degli
usi tariffari in materia di servizi di mediazione immobiliare»

In data 3 febbraio 2006, è
pervenuta una richiesta di parere da parte della Camera di Commercio di
Venezia, Commissione per la revisione degli usi,
riguardante la compatibilità dell’attività di rilevazione degli usi in materia
di provvigioni per servizi di mediazione immobiliare, prevista dall’articolo 6,
comma 2, della l. 3 febbraio 1989, n. 39, con l’articolo 2 della l. 10 ottobre
1990, n. 287.

Poiché il parere richiesto solleva questioni di carattere generale, già in parte emerse
nell’ambito del procedimento istruttorio I/50211 [Provvedimento del 25 marzo
2004, n. 13035, Guardia di Finanza/Federazione Italiana Agenti Immobiliari, in
Boll. n. 13/04. ],
l’Autorità, nell’adunanza dell’11 aprile 2006, ha ritenuto di esprimere nel
presente parere le condizioni alle quali, alla luce dell’esperienza acquisita,
lo svolgimento dell’attività di rilevazione degli usi in materia, pur
normativamente prevista, risulta compatibile con la disciplina a tutela della
concorrenza.

In particolare, in ragione del
valore generale della questione sollevata dalla Camera di Commercio di Venezia,
l’Autorità intende trasmettere le osservazioni che seguono anche al Ministero
delle Attività Produttive e a Unioncamere, affinché
questa possa trasmettere il presente parere a tutte le Camere di Commercio.

Nel citato procedimento, è stata
evidenziata la circostanza che importanti funzioni di regolazione dei servizi
di mediazione immobiliare sono svolte da organismi (Commissioni ruolo,
Commissione Usi e Comitati tecnici)22 [Le Commissione
ruolo sono disciplinate dall’art. 7 della l. n. 38/89 e dal relativo Decreto
Ministeriale di attuazione. ] istituiti
presso ciascuna Camera di Commercio, composti, in misura maggioritaria o
comunque consistente, da rappresentanti del mondo imprenditoriale ed economico.
In tale contesto, poi, veniva evidenziata la forte
ingerenza delle associazioni di categoria parti di quel procedimento (ANAMA,
FIMAA e FIAIP), ampiamente presenti nelle Commissioni ruolo, nella definizione
degli usi – dalla mera sollecitazione dell’attività di revisione,
all’indicazione degli importi da adeguare -, soprattutto in quanto, soltanto
nella prassi e senza una previsione normativa in tal senso, tali Commissioni
vengono sistematicamente associate dai Comitati Tecnici all’attività in questione.

Sul piano
normativo, l’attività di rilevazione degli usi prevista dall’articolo 6, comma
2, della l. n. 39/89 è disciplinata dagli artt. 32 e
ss. del Regio Decreto 20 settembre 1934, n. 2011 e dalla Circolare ministeriale
1695/C del 2 luglio 1964, All. B.

In particolare,
secondo gli articolo 32, comma 6, e 39 del R.D. n. 2011/34, le Camere di
Commercio provvedono "all’accertamento degli usi e delle consuetudini
commerciali ed agrari della provincia e dei comuni, le cui raccolte sono da
ess[e] compilate e rivedute periodicamente", almeno ogni cinque anni.

La procedura di
accertamento e revisione degli usi è stata definita in una circolare del
Ministero dell’Industria e Commercio n. 1695/C del 2 luglio 1964 (di seguito,
Circolare) che uniforma sull’intero territorio nazionale i comportamenti delle
Camere di Commercio con riguardo alle modalità di rilevazione degli usi e agli
organi a ciò preposti.

L’articolo 1 dell’All. B alla
Circolare prevede l’istituzione di un’apposita
Commissione provinciale usi (di seguito Commissione Usi), che organizza e
coordina le operazioni di revisione degli usi, ed è composta da undici
rappresentanti di diverse categorie economiche (agricoltura, credito,
industria, commercio e artigianato) e da quattro membri tecnici, due esperti
giuridici e due magistrati. I primi sono designati "dalle Commissioni
Permanenti di cui all’articolo 13 del R.D. n. 2011/34 … o, in
mancanza, dalle competenti Associazioni" (articolo 3 dell’All. B.).

Inoltre, la Circolare prevede che
la Commissione Usi opera mediante Comitati Tecnici, da questa istituiti a seconda delle varie tipologie di merci e/o servizi
interessati, i quali effettuano in concreto la rilevazione degli usi. I
Comitati Tecnici sono composti da tre a cinque membri,
designati dalla Commissione Usi secondo i criteri previsti per la stessa
Commissione Usi e, dunque, anche tramite le Associazioni di categoria (artt. da 1 a 4 dell’All. B). Anche nei
Comitati Tecnici, i rappresentanti del mondo economico sono preponderanti.

Secondo la Circolare, poi, il
Comitato Tecnico esamina il materiale raccolto e formula una proposta che
sottopone all’approvazione della Commissione Usi nell’ambito di un’apposita riunione da questa fissata, alla quale intervengono
anche i rappresentanti delle categorie aventi interessi contrapposti nella
specifica materia oggetto di rilevazione33 [Da un punto di vista operativo, la
Circolare fornisce indicazioni circa le modalità di rilevazione degli usi,
suggerendo ai Comitati Tecnici di diffondere il più possibile la notizia
relativa al fatto che si sta procedendo alla rilevazione degli usi, di informare
gli operatori dei vari settori e le loro rappresentanze associative e
istituzionali per ottenere il loro contributo; di sentire i Sindaci delle varie
città in merito alle abitudini commerciali praticate sul territorio, etc.. Dopo
l’approvazione degli usi da parte della Commissione Usi, in esito alla riunione
descritta nel testo, gli usi così accertati sono illustrati nella
"Raccolta provinciale degli usi", approvata dalla Giunta camerale.].

Al quadro normativo e
regolamentare sinteticamente illustrato, va aggiunta altresì la prassi
applicativa, pure rilevata nel corso del citato procedimento istruttorio, in
base alla quale le Commissioni ruolo, composte prevalentemente dalle
associazioni di categoria più importanti e parti di
quello stesso procedimento, vengono associate dai Comitati Tecnici ai propri
lavori.

In merito a quanto sopra esposto,
l’Autorità ritiene che l’attività di rilevazione degli usi, prevista
dall’articolo 6, comma 2, della l. n. 39/89 ha avuto un’applicazione concreta
che presenta profili di rilievo concorrenziale, sul piano dei soggetti
coinvolti e della metodologia seguita.

Quanto al primo punto, si osserva
che la presenza di rappresentanti di settori economici diversificati
nella Commissione Usi e nei Comitati Tecnici, prevista dalla Circolare,
sembrerebbe poter assicurare un apprezzabile effetto di bilanciamento di
interessi contrapposti, in quanto possibili acquirenti dei servizi di mediazione.
Al tempo stesso, però, la Circolare prevede che i rappresentanti delle
categorie di interessi contrapposti a quelli cui si
riferiscono gli usi intervengano soltanto al momento della presentazione dei
lavori del Comitato Tecnico alla Commissione Usi ai fini dell’approvazione, con
ciò sottintendendo che la sola composizione della Commissione Usi e dei
relativi Comitati Tecnici non sia in realtà pienamente orientata al
bilanciamento di interessi contrapposti. Ciò posto, sarebbe opportuno prevedere
una esplicita partecipazione dei rappresentanti degli
interessi contrapposti anche nei Comitati Tecnici.

Inoltre, la prassi ha evidenziato
che i Comitati Tecnici sono soliti associare ai propri lavori le Commissioni
ruolo, preposte allo svolgimento di una funzione di natura diversa -
eminentemente la gestione del ruolo degli agenti immobiliari -, e costituite
dai rappresentanti delle associazioni di categoria più importanti e parti del
procedimento istruttorio.

Ne risulta, complessivamente, una
regolamentazione e un’applicazione sbilanciata a favore degli operatori
economici del settore e soprattutto delle suddette associazioni di categoria,
cui è lasciata la possibilità di intervenire, in maniera anche incisiva, nella
definizione di aspetti essenziali per l’attività di
mediazione, quali la misura della provvigione.

Quanto alla metodologia da
seguire nell’accertamento degli usi, punto strettamente collegato a quello relativo alla necessaria terzietà dei soggetti coinvolti, la
prassi ha altresì evidenziato che tali soggetti hanno talvolta definito valori
obbligatori per le transazioni future al livello da essi ritenuto soddisfacente
e non rilevato sulla base di una metodologia oggettiva, di tipo
storico-statistica o ispirata a dati pubblici.

Sulla base di
tali elementi, l’Autorità ritiene che l’attività di rilevazione degli usi
risulta compatibile con la normativa a tutela della concorrenza soltanto
qualora sia improntata a criteri di oggettività e di terzietà: da un lato, tale
attività deve essere svolta da soggetti indipendenti e terzi, quali ad esempio
l’ISTAT, e non dagli operatori direttamente interessati alla misura della
provvigione che sarà rilevata, comprese le associazioni del settore
maggiormente rappresentative a livello nazionale; dall’altro, essa deve seguire
una metodologia di tipo storico-statistico, di mera rilevazione del valore
storico emerso spontaneamente nella realtà economica e osservato sul mercato,
quale effettivo risultato di provvigioni liberamente contrattate, e non di
proposta di valori ritenuti adeguati da applicare in futuro.

In altri termini, la
compatibilità della rilevazione degli usi rispetto alla disciplina della
concorrenza è subordinata, sotto questo profilo, al fatto che si tratti di
rilevazioni storiche, conformemente all’orientamento giurisprudenziale circa lo
scambio di informazioni
sensibili44 [V., per tutti, il provvedimento n. 8546 del 28 luglio 2000, RC
Auto, in Boll. 30/2000.] .

Infine, l’Autorità intende
soffermarsi su un aspetto rilevato nella Raccolta degli Usi 1990-1995 della
Camera di Commercio di Venezia55 [Cfr. Punto 87 della
suddetta Raccolta.], relativo alle modalità con le quali
viene esposto il risultato dell’attività di accertamento, trattandosi di un
aspetto di interesse più generale, strettamente collegato a quanto osservato
circa la metodologia da seguire. In particolare, l’Autorità ritiene che
nell’esporre i suddetti risultati debbano essere evitate espressioni ambigue,
come "qualora non sia intervenuto diverso accordo fra le parti, vengono corrisposte le seguenti provvigioni"
(sottolineatura aggiunta), che possano essere interpretate in senso
prescrittivo e impositivo delle percentuali da richiedere in futuro.

In conclusione, l’Autorità
ritiene che l’attività di rilevazione degli usi, prevista dall’articolo 6,
comma 2, della l. n. 39/89 sia compatibile con la disciplina a tutela della
concorrenza, a condizione che: i) sia svolta da
soggetti indipendenti dagli operatori economici interessati e dalle
associazioni di categoria del settore maggiormente rappresentative – prevedendo
una composizione di Comitati Tecnici e Commissioni Usi che valorizzi la
possibilità di bilanciare gli interessi contrapposti fin dalla fase dei lavori
dei Comitati stessi e comunque evitando di associare le Commissioni ruolo ai lavori
di rilevazione degli usi -; ii) segua una metodologia di rilevazione di tipo
storico-statistico; iii) non presenti, nelle relative Raccolte, i risultati
dell’attività svolta con espressioni che possano essere lette in senso
prescrittivo circa la misura delle provvigioni da applicare alle transazioni
future.

Declinando
in concreto i principi di natura concorrenziale appena illustrati, l’Autorità
auspica che l’All. B alla Circolare n. 1695/C sia modificato con riferimento
alla composizione di Commissioni e Comitati a qualunque titolo coinvolti
nell’attività in esame. In particolare, andrebbe espressamente previsto che i componenti dei Comitati Tecnici non siano designati dalle
Associazioni di categoria direttamente rappresentative del settore economico cui
si riferisce l’accertamento degli usi e sia invece prevista la presenza, fin
dalla fase di rilevazione, di rappresentanti di interessi contrapposti. Del pari, andrebbe espressamente vietato di associare le
Commissioni ruolo, in cui siedono i rappresentanti delle principali
associazioni di categoria, ai lavori dei Comitati Tecnici.

Quanto alle
concrete modalità di rilevazione degli usi, cui è legata la seconda condizione
alla quale l’attività prevista dall’articolo 6, comma 2, della l. n.
39/89 può ritenersi compatibile con le norme a tutela della concorrenza,
l’Autorità auspica che la citata Circolare sia modificata anche con riguardo a
tale profilo, introducendo l’esplicita previsione di rilevazioni di tipo
storico-statistico, basate possibilmente su dati pubblici o comunque
elaborati da soggetti indipendenti. Sarebbe, altresì, auspicabile che la
Circolare prevedesse che i risultati dell’attività di accertamento
siano presentati nelle Raccolte provinciali degli usi senza ricorrere a
espressioni ambigue quanto al loro valore vincolante per le contrattazioni
future.

Infine, l’Autorità auspica che,
anche in attesa dell’adozione delle suddette modifiche
alla Circolare n. 1695/C, le Camere di Commercio usino l’ampia autonomia di cui
godono in senso pro-concorrenziale, vietando il coinvolgimento delle
Commissioni ruolo nei lavori dei Comitati Tecnici, adottando una metodologia di
rilevazione di tipo oggettivo ed evitando di presentare i risultati
dell’attività di accertamento con le espressioni ambigue nel senso sopra
indicato.