Enti pubblici

venerdì 21 ottobre 2005

Alla Corte Costituzionale la questione sulla revoca dei direttori generali delle A.S.L. della Regione Lazio. Consiglio di Stato – Quinta sezione – ordinanza 11 – 19 ottobre 2005, n. 5833

>Alla Corte Costituzionale la questione sulla revoca dei direttori
generali delle A.S.L. della
Regione Lazio.

Consiglio di Stato – Quinta sezione -
ordinanza 11 – 19 ottobre 2005, n. 5833

Presidente Allegretta
- Estensore Allegretta – Ricorrente Bultrini

Fatto e diritto

Il ricorrente ha impugnato innanzi al
Tribunale amministrativo Regionale per il Lazio, sede di Roma il provvedimento
con il quale la Regione
Lazio ne ha dichiarato la decadenza dall’incarico di
direttore generale di un’Azienda ospedaliera, in applicazione dell’articolo 55,
comma 4, del nuovo Statuto Regionale, approvato con legge regionale
11 novembre 2004 n. 1. Ha
impugnato, altresì, il successivo provvedimento di nomina del nuovo direttore
generale.

La domanda di sospensione
dell’esecuzione del provvedimento impugnato, avanzata
in via incidentale, è stata respinta con ordinanza n. 4774 del 2 settembre
2005, avverso la quale l’interessato ha proposto l’appello in epigrafe
indicato, rinnovando la domanda cautelare.

In relazione al danno lamentato ed ai motivi già
dedotti con il ricorso originario, l’appellante deduce, in sostanza, che:

1) è errato il presupposto sul quale
l’ordinanza si fonda, secondo cui le Aziende ospedaliere e le Aziende sanitarie
locali avrebbero natura di enti strumentali della
Regione da questa dipendenti, in quanto tali, rientranti nell’ipotesi di
decadenza degli organi istituzionali in conseguenza dell’insediamento del
Consiglio regionale, prevista dal citato art. 55 del nuovo Statuto regionale;

2) detta disposizione non è
applicabile, in quanto relativa agli incarichi di direzione delle strutture degli enti pubblici dipendenti istituiti con specifiche
leggi regionali, tra i quali non possono ricomprendersi
le Aziende sanitarie locali e quelle ospedaliere perché istituite con legge
statale, non essendo sufficiente la loro soggezione alla vigilanza regionale;

3) ove ritenuta applicabile, la
normativa relativa al cosiddetto “spoil
system” deve ritenersi incostituzionale sotto vari profili.

Si è costituita in giudizio per
resistere la Regione
Lazio, che ha eccepito, in rito, il difetto di giurisdizione
del giudice amministrativo, la tardività e
l’inammissibilità dell’originario ricorso per difetto d’interesse, e, nel
merito, la sua infondatezza.

Anche il controinteressato
si è costituito in giudizio, chiedendo che la domanda cautelare sia respinta, attesa l’inammissibilità e l’infondatezza del
ricorso sotto vari profili.

In giudizio si è costituita, infine, la Presidenza del
Consiglio dei Ministri, che ha concluso per
l’accoglimento dell’appello.

Con ordinanza n. 4814 del giorno 11
ottobre 2005, questa Sezione ha disposto la sospensione del giudizio cautelare
in vista della rimessione degli
atti alla Corte Costituzionale.

La decisione si fonda sulle seguenti
considerazioni.

La Regione Lazio ha ritenuto di far applicazione del
combinato disposto dell’art. 55, comma 4, del nuovo
Statuto Regionale, approvato con legge regionale 11 novembre 2004 n. 1 e
dell’art. 71 della legge regionale 17 febbraio 2005 n. 9.

La prima disposizione, dopo aver
stabilito che “Possono essere istituiti, con specifiche leggi regionali, enti
pubblici dipendenti dalla Regione per l’esercizio di funzioni amministrative,
tecniche o specialistiche, di competenza regionale, nel rispetto di norme
generali stabilite da apposita legge regionale la
quale preveda, in particolare, i criteri da seguire ai fini dell’istituzione
degli enti, dell’individuazione degli organi istituzionali e delle relative
funzioni ed indennità di carica nonché dell’esercizio dei poteri d’indirizzo,
direttiva, vigilanza e controllo della Giunta regionale. La legge regionale
prevede altresì la disciplina dell’apparato organizzativo” … (comma 1), prevede
al comma quarto che “I componenti degli organi
istituzionali decadono dalla carica il novantesimo giorno successivo alla prima
seduta del Consiglio (regionale), salvo conferma con le stesse modalità
previste per la nomina”.

Con il secondo articolo
si dispone che “1. Nelle more dell’adeguamento della normativa regionale
ai sensi dell’articolo 80 del ’Nuovo Statuto della
Regione Lazio’ approvato con legge statutaria 11
novembre 2004, n. 1, di seguito denominato Statuto, le norme di cui agli
articoli 23, comma 2, lettera p), 41, comma 8, 53, comma 2 e 55, commi 3, 4 e
5, si applicano, anche in deroga alle disposizioni contenute nelle specifiche
leggi vigenti in materia, nel rispetto dei criteri di cui ai successivi commi.

3. Le norme statutarie concernenti la decadenza dalla carica di componente degli
organi istituzionali degli enti pubblici dipendenti e la cessazione di diritto
degli incarichi dirigenziali presso la Regione e gli enti pubblici dipendenti, di cui
agli articoli 53, comma 2 e 55, commi 4 e 5 si applicano a decorrere dal primo
rinnovo, successivo alla data di entrata in vigore dello Statuto, degli organi
di riferimento della Regione o degli enti pubblici dipendenti.

4. Al fine di dare piena applicazione
a quanto disposto dalle norme statutarie di cui al comma 3:

a) nelle ipotesi in cui la carica di organo istituzionale di ente pubblico dipendente, anche
economico, in atto alla data di entrata in vigore dello Statuto, sia svolta
mediante rapporto di lavoro regolato da contratto di diritto privato, la durata
del contratto stesso è adeguata di diritto ai termini previsti dall’articolo
55, comma 4”.

Alla stregua delle disposizioni sopra
riportate, non si dubita che, nella specie, sussista la giurisdizione del
giudice amministrativo, in quanto i provvedimenti impugnati sono chiara
espressione di uno straordinario potere attribuito all’Amministrazione
regionale in ordine all’organizzazione degli enti da
essa dipendenti, sulla base di una valutazione discrezionale circa la
sussistenza dei presupposti di legge, a fronte del quale non sono ipotizzabili
se non posizioni di interesse legittimo al suo corretto esercizio.

Non appaiono fondati, inoltre, per
quanto la sommaria delibazione propria della sede cautelare consente di
valutare, gli altri profili d’inammissibilità rappresentati dalle parti
appellate.

Con riguardo alla tempestività del
ricorso originario, invero, non sembra possa riconoscersi efficacia lesiva
attuale alla nota in data 24 maggio 2005 del Presidente della Regione, della
quale si segnala la mancata impugnazione, concretandosi essa nella mera comunicazione
dell’intendimento di avvalersi della contestata
normativa.

Neppure si dubita dell’integrità del
contraddittorio, diversamente da quanto eccepiscono le parti appellate, non necessitando la notificazione del ricorso all’Azienda
ospedaliera, in capo alla quale non è riconoscibile alcun interesse tutelato
circa la preposizione di una persona piuttosto che di un’altra alla carica di
direttore generale.

È evidente, infine, l’interesse del
ricorrente all’impugnazione della nomina del suo successore nella carica, che conclude la complessa azione amministrativa diretta alla sua
sostituzione.

Superate in tal modo le questioni di
rito, occorre passare all’esame della domanda cautelare sotto i combinati
profili della “ragionevole previsione sull’esito del ricorso” e della
“valutazione del pregiudizio allegato” dal ricorrente, come prescrive l’art. 21 L. 6 dicembre 1971 n. 1034 nel testo modificato dalla L. 21 luglio 2000 n. 205.

Sotto quest’ultimo
aspetto, peraltro, la gravità e difficile riparabilità del pregiudizio, non
solo economico ma anche professionale e sociale, che dall’esecuzione dei
provvedimenti impugnati deriva a carico dell’interessato, pur immediatamente
percepibile, non è suscettibile di adeguata
valutazione se non in relazione al fumus boni juris della sua doglianza.

Questa ha il suo punto cruciale
nell’argomento che le disposizioni regionali sopra riportate, siccome
concernenti gli enti dipendenti dalla Regione istituiti con legge regionale,
non sono applicabili alle Aziende sanitarie locali ed alle Aziende ospedaliere,
mancando queste della natura di ente dipendente dalla
Regione e non risultando istituite con legge regionale.

Non si ritiene, però, che la tesi
possa essere condivisa.

È sufficiente in proposito
considerare che detti Enti costituiscono lo strumento attraverso il quale la
Regione provvede all’erogazione dei servizi sanitari nell’esercizio della
competenza in materia di tutela della salute ad essa
attribuita dalla Costituzione (cfr. Corte Cost. 24
giugno 2003 n. 220). Enti strumentali, peraltro, costituiti con legge regionale
(secondo la previsione, per quanto qui interessa, della L.
R. Lazio 16 giugno 1994 n. 18), assoggettati al controllo, alla vigilanza ed al
potere d’indirizzo regionali, sia quanto all’attività che quanto agli organi; i
cui bilanci e rendiconti sono approvati dalla Regione,
che assicura loro le necessarie risorse finanziarie; il cui organo
istituzionale di vertice, il direttore generale, è nominato dal Presidente
della Regione.

La stessa Regione Lazio, con l’art. 56 L. R. 20 novembre 2001 n. 25, ha avuto cura di
definire enti pubblici dipendenti dalla Regione tutti quelli “che operano
nell’ambito del territorio regionale e nelle materie riservate alla competenza
della Regione stessa”.

Alla stregua di quest’ultima
notazione, ad ogni modo, perde qualsiasi eventuale rilevanza l’argomento – in
verità di per sé infondato, siccome basato su di un ingiustificato disparato
trattamento tra enti dipendenti – che il ricorrente ricava dalla previsione
dell’istituzione mediante legge regionale degli enti pubblici dipendenti
assoggettati al sistema delle spoglie dall’art. 55 del nuovo Statuto (L. R. 11 novembre 2004 n. 1).

Nella specie, quindi, deve ritenersi
carente il prescritto requisito del fumus boni juris; il che comporterebbe
il rigetto dell’appello cautelare in esame.

La normativa applicata, tuttavia,
appare sospetta d’incostituzionalità sotto vari profili.

Come più sopra si è visto, l’art. 55
dello Statuto regionale stabilisce la decadenza generalizzata dalla carica dei componenti degli organi istituzionali di tutti gli enti
dipendenti, decorso il novantesimo giorno dalla prima seduta del Consiglio
regionale.

La norma statutaria, peraltro, è
stata estesa dall’art. 71 della legge regionale 17 febbraio 2005 n. 9, “in
deroga alle disposizioni contenute nelle specifiche leggi vigenti in materia” e
“a decorrere dal primo rinnovo, successivo alla data di entrata
in vigore dello Statuto, degli organi di riferimento della Regione” anche alle
ipotesi in cui la carica sia in atto alla data di entrata in vigore dello
Statuto, disponendo, a tal fine, l’adegumento di
diritto ai termini previsti dall’articolo 55, comma 4, della durata del
contratto regolante il rapporto di lavoro sottostante.

Ancorché differita di novanta giorni, la
cessazione dalla carica è, evidentemente, connessa al rinnovo del Consiglio
regionale, massimo organo politico della Regione, con l’evidente finalità di
consentire alle forze politiche di cui è espressione il nuovo Consiglio di
sostituire i preposti agli organi istituzionali.

La disciplina, tuttavia, è atta ad
introdurre una cesura nella continuità dell’azione amministrativa esplicata dal
titolare della carica istituzionale, non in dipendenza di una valutazione della
qualità di questa, ma di un evento oggettivo, qual è
l’insediamento del nuovo Consiglio all’esito della consultazione elettorale.

Ciò appare in contrasto con i
principi costituzionali del buon andamento e dell’imparzialità dettati
dall’art. 97 della Costituzione. Invero, la norma di cui al ripetuto art. 55
comma 4, come attuata con l’art. 71 L:R: n. 9/2005,
anche in relazione all’eventualità di cessazioni infrannuali,
comporta la possibile incisione, avulsa da ogni vaglio di rendimento (cfr. in proposito Corte Cost. 16
maggio 2002 n. 193), di quella stabilità ed autonomia che consente al dirigente
di improntare il suo operato al rispetto dei richiamati principi.

In proposito, peraltro, non può
trascurarsi di osservare che la dilazione trimestrale della decadenza e
l’ampiamente discrezionale facoltà dell’Amministrazione di conferma nella
carica, lungi dal dissipare il dubbio d’incostituzionalità, lo confortano in
quanto suscettibili di condizionare il comportamento dell’interessato ancora in
servizio proprio in vista della possibile riconferma.

Quando si consideri, inoltre, che l’attività
del direttore generale della A.s.l.
si svolge nel settore della sanità e della tutela della salute, la normativa
che sia idonea a ridurne la conformità ai principi suddetti si appalesa, altresì, lesiva dei fondamentali obiettivi posti
dall’art. 32 Cost.

Le considerazioni che precedono mettono in evidenza, altresì, la violazione di un principio
fondamentale della materia e, pertanto, il contrasto delle disposizioni in
esame con l’art. 117, terzo comma, della Costituzione. Invero, la legislazione
statale in materia, vale a dire il D.Lgs.
30 dicembre 1992 n. 502 come modificato dal D. Lgs.
19 giugno 1999 n. 229, nel regolamentare i contratti di lavoro dei direttori
generali, prescrive all’art. 3 bis, comma 8, che “il rapporto di lavoro … è
esclusivo ed è regolato da contratto di diritto privato, di durata non
inferiore a tre e non superiore a cinque anni, rinnovabile” e, al comma 10, che
“la carica di direttore generale è incompatibile con la sussistenza di altro rapporto di lavoro, dipendente o autonomo”. Ai
sensi del precedente art. 3, comma 6, dello stesso decreto legislativo, “Al
direttore generale compete in particolare verificare …..
la corretta ed economica gestione delle risorse attribuite ed introitate nonché
l’imparzialità ed il buon andamento dell’azione amministrativa”.

Appare evidente, allora, come, pur
non rilevando l’indicazione di una specifica durata assegnata al rapporto (nel
testo del 1992 essa era, infatti, di cinque anni), da queste disposizioni
emerga il principio fondamentale della materia, secondo il quale al rapporto di
lavoro del direttore generale della A.s.l. dev’essere garantita una
stabilità ed autonomia in misura, certamente rimessa alla valutazione
discrezionale del legislatore regionale, ma comunque congrua per l’esercizio da
parte di tali funzionari delle loro specifiche attribuzioni secondo i canoni -
ora precisati dall’art. 1 della L. 7 agosto 1990 n.
241 come novellato con L. 11 febbraio 2005 n. 15 – di
adeguatezza dell’azione amministrativa all’art. 97 Cost..

La contestata normativa regionale,
invece, introduce una condizione di precarietà di quel rapporto che,
evidentemente, urta con il principio ora indicato. Il che si riscontra
proprio nel caso di specie, in cui, in forza dei provvedimenti impugnati, il
rapporto è stato sciolto in anticipo rispetto alla sua durata triennale
stabilita in contratto.

Non può, infine, omettersi il rilievo
che la previsione della decadenza dalla carica sembra esulare dalla competenza
legislativa regionale, in quanto incidendo sulla disciplina del sottostante
rapporto di lavoro, di cui determina la cessazione, si esplica
in realtà nella materia dell’ “ordinamento civile”, affidato dall’art. 117,
comma 2, lett. l), Cost. alla potestà legislativa esclusiva dello Stato.

Per le ragioni fin
qui esposte, la delineata questione di legittimità costituzionale del combinato
disposto dell’art. 55, comma 4, dello Statuto della Regione Lazio, approvato con legge
regionale 11 novembre 2004 n. 1 e dell’art. 71, commi 1, 3 e 4, lett. a), della
legge regionale 17 febbraio 2005 n. 9, per contrasto con gli artt. 97, 32, 117, comma 3, ultimo
periodo, e 117, comma 2, lett. l), della Costituzione, è rilevante ai fini del
decidere e non è manifestamente infondata. Pertanto, anche in accoglimento
della puntuale sollecitazione della parte appellante, essa va sottoposta al
vaglio della Corte Costituzionale nei termini che precedono.

Pqm

Il Consiglio di Stato in sede giurisdizionale,
Sezione Quinta, sospende il giudizio sul ricorso in epigrafe ed ordina
l’immediata trasmissione degli atti di causa alla Corte Costituzionale.

Ordina che a cura della segreteria
della Sezione la presente ordinanza sia notificata alle parti in causa ed al
Presidente della Giunta della Regione Lazio, nonché
comunicata ai Presidenti della Camera dei Deputati e del Senato della
Repubblica.

Così deciso in
Roma, nella camera di consiglio del giorno 11 ottobre 2005.